I OW 172/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu [...] a Prezydentem Miasta [...] oraz Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej V. S. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat [...] jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Starosta Powiatu [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] i Prezydentem Miasta [...] do ponoszenia przez powiat, od 7 sierpnia 2019 r., wydatków na opiekę i wychowanie V. S., umieszczonej w pieczy zastępczej na terenie Powiatu [...]. W uzasadnieniu wniosku Starosta Powiatu [...] wskazał, że małoletnia V. S., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...], z [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt. [...], została umieszczona w rodzinie zastępczej zawodowej u M. i K. S., zam. ul. J., L., [...] P. Przed umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej jej miejscem zamieszkania był Dom Matki i Dziecka w [...], a miejscem zameldowania ul. [...]. Następnie organ wyjaśnił, że od 7 sierpnia 2019 r. do chwili obecnej Powiat [...] ponosi wydatki na utrzymanie małoletniej w rodzinie zastępczej. Podał, że zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] - jednostka organizacyjna Miasta [...] oraz do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - jednostka organizacyjna Miasta [...], o pokrywanie od 7 sierpnia 2019 r., wydatków na utrzymanie V. S., umieszczonej w rodzinie zastępczej oraz zawarcie stosownego porozumienia w sprawie pokrywania kosztów. Zdaniem Powiatu [...], w związku z tym, iż matka V. S. zamieszkiwała w Domu Matki Dziecka w [...], uznać należy, że jest to jej ostatnie miejsce zamieszkania i to Miasto [...] powinno ponosić odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Dowodem na to jest pismo, które wpłynęło [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w którym MOPR [...] zobowiązuje się do ponoszenia kosztów związanych z pobytem dziecka w rodzinie zastępczej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta [...] wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie V. S. W jego ocenie fakt wydania postanowienia przez Sąd w [...], sygn. akt [...] z [...] sierpnia 2019 r., potwierdza pobyt małoletniej i jej matki na terenie [...]. Ponadto, zgodnie z przesłanym zaświadczeniem, matka przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej pobierała świadczenia z pomocy społecznej w [...] (centrum życiowe). Z dokumentacji wynika również, iż I. S. posiadała ostatni stały meldunek w [...], ul. [...]. Nie wiązała swojego centrum życiowego z Miastem [...]. Małoletnia V. S. od urodzenia, pomimo zameldowania, nie przebywała w [...] u swojego biologicznego ojca, tylko z matką w Domach Samotnej Matki w [...], [...], [...]. Dziecko urodziło się w [...], natomiast postanowienie w sprawie wydał Sąd Rejonowy w [...]. Tym samym bezsprzecznym miejscem zamieszkania I. S. jest Miasto [...]. Powyższą okoliczność potwierdza także korespondencja pomiędzy Miastem [...] a Powiatem [...], gdzie w piśmie nr [...] z 2 sierpnia 2019 r. Miasto [...] zobowiązało się do ponoszenia kosztów związanych z pobytem dziecka w rodzinie zastępczej. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek stwierdził, że Miasto [...] nie jest właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie [...] umieszczonej w rodzinie zastępczej zawodowej M. i K. S. W uzasadnieniu Prezydent Miasta [...] wskazał, że z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z [...] sierpnia 2019 r. wynika, że pobyt [...] w Domu Matki i Dziecka w [...] finansowany jest przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Natomiast w kopii zaświadczenia nr [...] z [...] października 2019 r. podano, że Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] udzielał I. S. pomocy w postaci: schronienia (świadczenie przyznane na: luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec, wrzesień, październik. listopad, grudzień 2018 r. oraz na luty, marzec, kwiecień, maj czerwiec, lipiec i sierpień 2019 r. w łącznej wysokości [...] zł); pomocy w postaci pobytu w mieszkaniu chronionym (świadczenie przyznane na: sierpień, wrzesień, październik 2019 r. w łącznej wysokości [...] zł); posiłku - przyznanego z wieloletniego rządowego programu: Posiłek w szkole i w domu, świadczenia przyznanego na: sierpień, wrzesień, październik 2019 r. w łącznej wysokości [...] zł; zasiłku okresowego -.świadczenia przyznanego na: marzec, kwiecień, mai, czerwiec 2018 r. w łącznej wysokości [...]; zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb (jednorazowo) - świadczenia-przyznanego na: kwiecień, wrzesień 2018 r. w łącznej wysokości [...] zł. Ponadto z kopii pisma nr [...] z [...] września 2019 r. wynika, że [...] lipca 2019 r. I. S. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie pobytu w mieszkaniu chronionym wraz z córką. Dokonując podsumowania dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania organ stwierdził, że: 1. Dom Matki i Dziecka w [...] stanowił kolejną placówkę, która udzielała schronienia I. S. i jej dziecku [...]; 2. za pobyt w ww. placówkach ponosił odpłatność Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] uznając przy tym swoją właściwość miejscową w związku z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; 3. I. S. wraz z córką nie przebywała na terenie Miasta [...] z zamiarem stałego pobytu. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że wielokrotne zmiany miejsca pobytu I. S. wraz z dzieckiem V. S., a także przebywanie w kilku placówkach (tj.: w Schronisku [...] w [...], w Domu dla Matek i Dzieci [...] i Schronisku dla Kobiet Bezdomnych w [...], w Domu dla Bezdomnych Kobiet i Matek z Dziećmi w [...], w Domu Matki i Dziecka w [...]), które nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, stanowią przesłanki uniemożliwiające zastosowanie w niniejszej sprawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2019 poz. 1111 ze zm.). Tym samym zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdzie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Organ wskazał, że [...] od [...] lipca 2018 r. była zameldowana na pobyt stały na terenie [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Na wstępie podkreślenia wymaga, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o możliwość umieszczenia w rodzinnej pieczy zastępczej na jego terenie małoletniej [...]. Wyjaśnił, że ze względu na zaobserwowane zaniedbania i nieprawidłowości w opiece nad dzieckiem w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o zmianę zarządzeń opiekuńczych, natomiast Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] został zobowiązany do pilnego wskazania miejsca w rodzinnej pieczy zastępczej. Na terenie [...] nie ma jednak wolnych miejsc w już funkcjonujących rodzinach zastępczych oraz kandydatów wyrażających gotowość do pełnienia tej funkcji. Jednocześnie poinformował, że w przypadku wyrażanie zgody na umieszczenie małoletniej w rodzinie zastępczej na terenie powiatu [...] zobowiązuje się do ponoszenia kosztów w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] poinformowało, że posiada na swoim terenie wolne miejsce do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej zawodowej, tj. u M. i K. S., zamieszkałych przy ul. J., L. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...] postanowił na czas trwania postępowania umieścić V. S. w zawodowej rodzinie zastępczej M. i K. S., zamieszkałych przy ul. J., L. Następnie Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] - jednostka organizacyjna Miasta [...] oraz do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - jednostka organizacyjna Miasta [...], o pokrywanie od 7 sierpnia 2019 r., wydatków na utrzymanie V. S., umieszczonej w rodzinie zastępczej oraz zawarcie stosownego porozumienia w sprawie pokrywania kosztów. W odpowiedzi na powyższe wezwania, żaden z ww. organów nie uznał się za właściwy do pokrywania ww. kosztów, jak również do zawarcia w tym zakresie stosownego porozumienia z powiatem [...]. Zgodnie z art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Podnieść należy, że zawieranie porozumień w sprawie pokrywania wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, nie należy do sfery prawa administracyjnego. Porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka do placówki opiekuńczo - wychowawczej oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma bowiem charakter umowy cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Taki sam charakter ma porozumienie w sprawie wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka (art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Tym niemniej rozstrzygnięcie zawisłego w niniejszej sprawie sporu o właściwość należy do kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.), od której w razie, gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia, wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie nie reguluje ustalenia organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty (por. postanowienia NSA: z 29 sierpnia 2019 r., I OW 24/19; 23 czerwca 2020 r., I OW 286/19). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z nich nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka V. S., urodzonej [...] lipca 2018 r., umieszczonej w rodzinie zastępczej zawodowej M. i K. S. na terenie powiatu [...]. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przepis art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Wedle ust. 2 art. 191 ww. ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Stosownie do treści art. 191 ust. 3 ww. ustawy, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Z przytoczonej treści art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że w pierwszej kolejności wydatki na opiekę oraz wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2 tego unormowania, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest zatem od wykazania, że nie da się jej określić w oparciu o kolejne przepisy art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Określenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem w pierwszej kolejności ustalenia, kiedy dokładnie miało miejsce umieszczenie dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej, jak również jego miejsca zamieszkania przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, kiedy miało miejsce umieszczenie V. S. po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...]. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół miejsca zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej. Zwrócić należy uwagę, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go. Odwołać należy się zatem do ogólnej definicji tego terminu zawartej w Kodeksie cywilnym. Stosownie do treści art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie natomiast z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Wedle § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że V. S. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej pozostawała pod faktyczną opieką matki I. S. i stale z nią przebywała. Tym samym, mając na uwadze treść ww. art. 26 k.c., rozważenia wymaga, czy zgromadzone w sprawie dokumenty pozwalają na dokonanie ustalenia miejsca zamieszkania I. S.. Z akt sprawy wynika, że I. S. po urodzeniu [...] lipca 2018 r. V. S. wielokrotnie zmieniała miejsca swojego pobytu. Do [...] lipca 2018 r. przebywała w Domu dla Matek i Dzieci [...] i Schronisku dla Kobiet Bezdomnych w [...]. W okresie od [...] września 2018 r. do [...] października 2018 r. przebywała w Domu dla Bezdomnych Kobiet i Matek z Dziećmi w [...]. Natomiast od [...] lutego 2019 r. zamieszkała w Domu Matki i Dziecka w [...]. Zwrócić należy uwagę, że placówki, w której mogą przebywać czasowo matki z dziećmi, nie stanowią lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182 ze zm.). Dom Matki i Dziecka czy Dom dla Bezdomnych Kobiet przeznaczone są bowiem dla krótkotrwałego pobytu osób nie zaś do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Na kanwie powyższej regulacji przyjmuje się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione w ww. przepisie, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy (por. postanowienia NSA z: 23 stycznia 2020 r., I OW 201/19; 14 lutego 2017 r., I OW 207/16). Powyższe oznacza, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Brak jest bowiem możliwości ustalenia stałego miejsca zamieszkania I. S. przed umieszczeniem jej córki w rodzinie zastępczej. Podnieść trzeba, że nawet gdyby przyjąć, że w okresach nie wskazanych przez organ (tj. między pobytami ww. placówkach) I. S. przebywała w lokalach innych niż przeznaczone do krótkotrwałego pobytu, to okoliczność ta nie może stanowić podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Ich bowiem niewątpliwa chwilowość, jak i wyżej wskazane wielokrotne zmiany miejsca pobytu I. S. nie pozwalają na przyjęcie, że skoncentrowała ona z nimi swoją codzienność. W tych warunkach, ustalając podmiot zobowiązany do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej w rodzinnym domu dziecka, zbadać należy, czy w sprawie można odwołać się do kryterium miejsca ostatniego zameldowania małoletniej na pobyt stały, o którym mowa w art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że miejscem ostatniego zameldowania V. S. jest Miasto [...]. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie zameldowania małoletniej na pobyt stały w [...], os. [...] (adres jej ojca). W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie nie można ustalić ostatniego miejsca zamieszania V. S., a możliwe jest określenie ostatniego jej adresu zameldowania, to tym samym dla wskazania właściwego powiatu do ponoszenia wydatków na jej opiekę i wychowanie, zastosowanie znajdzie przepis art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. W konsekwencji powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej w pieczy zastępczej jest Miasto [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wskazał, że właściwym w sprawie jest Powiat [...].