II OSK 1536/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1334/10 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1334/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu [...] września 2006 r. Burmistrz K. wydał decyzję znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji – zbiornika otwartego do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych o pojemności 966 m³ dla 233 DJP hodowli zwierząt na części działki nr [...] położonej w gospodarstwie w G. gmina K. Wydanie decyzji zostało poprzedzone uzgodnieniami z Wojewodą Kujawsko – Pomorskim oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Bydgoszczy i warunki zawarte w postanowieniach tych organów zostały uwzględnione w decyzji. Uwzględniono w niej także raport oddziaływania na środowisko. Ponadto organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zapewniono możliwość udziału społeczeństwa poprzez wywieszenie zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu oraz prawie składania uwag i wniosków, z czego zainteresowani skorzystali, jak również - poprzez przeprowadzenie dwóch rozpraw administracyjnych z udziałem społeczeństwa. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. Nr 283, poz. 2839) instalacje do chowu lub hodowli zwierząt zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, podlegają zgłoszeniu organowi ochrony środowiska – zgodnie z treścią art. 152 ust. 1 tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli osobiście: A. S., R. R., F. A., W. K., M. S., A. D., K. S., K. H., D. K., P. P., V. W., W. W. Odwołujący się zarzucali organowi, że jego decyzja narusza w sposób rażący przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, a w szczególności postanowienia prawomocnej decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] marca 1998 r. w sprawie "Strefy ochronnej pośredniej zewnętrznej ujęcia wody powierzchniowej z rzeki Brdy – "C.". Odwołanie od decyzji Burmistrza K. złożyli także: M. K., E. Z., M. P., J. K., M. D., B. S., K. P., L. S., D. A., V. W., R. S., S. H., B. R., W. S., R. K., A. M., A. L., W. K., I. S., R. D. W odwołaniu zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie: przepisu prawa materialnego - art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wskutek niezastosowania go w niniejszej sprawie; - art. 5, art. 47 ww. ustawy wskutek wadliwej ich wykładni; - art. 77 § 1 i 4 k.p.a. wskutek błędnej oceny stanu faktycznego i przyjęcia, że zamierzona inwestycja nie narusza zakazów zawartych w decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 1998 r. dotyczącej ustanowienia strefy ochronnej pośredniej zewnętrznej ujęcia wody "C."; - art. 48 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana bez uzyskania prawomocnego postanowienia uzgadniającego Państwowego Głównego Inspektora Sanitarnego (wniesiono od niego skargę do WSA w Warszawie); - art. 52 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ opracowany raport nie spełnia standardów określonych w tym przepisie i zawiera szereg merytorycznych błędów, które go w całości dyskwalifikują, (np. co do poziomu pogłowia oraz powierzchni, na której nawóz będzie zagospodarowany); - art. 91 w związku z art. 92 i 94 k.p.a. (brak wezwania pełnomocnika na rozprawę w dniu 27 czerwca 2006 r. i spóźnione zawiadomienie go o rozprawie w dniu 31 lipca 2006 r. Stawiając powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Nadto pismem z dnia [...] listopada 2006 r. wystąpiono z wnioskiem o uchylenie decyzji organu I instancji. W piśmie tym zawarto także wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozpatrzenia przez Ministra Zdrowia sprawy z wniosku odwołującej się o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego Głównego Inspektora Sanitarnego, rozstrzygającego zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w odwołaniu zarzucono: - rażące naruszenie art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 154 § 1, 155, 156 §1, 161 § 1, 162 §1 i 163 k.p.a., poprzez wydanie dwóch kolejnych postanowień: uzgadniającego i nieuzgadniającego warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przez organ współdziałający, w sytuacji gdy organ administracji publicznej, który wydał postanowienie lub decyzję jest nią związany, a zmiana raz wydanego postanowienia lub decyzji w sprawie wymaga zmiany tego postanowienia lub tej decyzji w drodze wszczęcia i właściwego przeprowadzenia procedury odwoławczej; - naruszenie art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w zw. z pkt III 4 ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] marca 1998 r., znak sprawy: [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej pośredniej ujęcia wody "C." w Bydgoszczy poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która pozostaje w sprzeczności z zakazem ustanowionym we wskazanej decyzji, zgodnie z którym zabrania się lokalizowania ferm chowu zwierząt i innych obiektów zaliczonych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska na terenie tej strefy; - naruszenie art. 47 w zw. z art. 141 ust. 1 i 2 i art. 144 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia na kwestię emisji zapachów do środowiska oraz analizy porównania proponowanej dla budowy instalacji techniki z najlepszymi dostępnymi technikami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska; - obrazę art. 10 § 1 kpa i art. 10 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 49 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności przyjęcie błędnej formy doręczania zawiadomień o czynnościach podejmowanych w toku postępowania, w tym o przeprowadzanych rozprawach administracyjnych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie właściwego postępowania wyjaśniającego w sprawie, mimo że okoliczności sprawy tego wymagały, a zwłaszcza oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym oraz nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący. W piśmie z dnia 4 grudnia 2008 r. M. i A. J. wnieśli o niezwłoczne zajęcie jednoznacznego stanowiska, niezbędnego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...], orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Wskutek złożenia skargi na w/w decyzję WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygnatura akt II SA/Bd 842/09 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, wskazując na uchybienia przepisów proceduralnych w zakresie dotyczącym ustalenia kręgu stron postępowania. Orzekając ponownie, w dniu [...] sierpnia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wydało decyzję nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ dokonał oceny legitymacji poszczególnych stron. W rezultacie spośród osób, które złożyły odwołanie w niniejszej sprawie, Kolegium merytoryczne rozpatrzyło odwołania wniesione przez K. P., P. P. i A. L. Wobec pozostałych osób wnoszących odwołania Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, z powodu braku statusu strony postępowania administracyjnego. Kolegium podniosło, że nie sposób zgodzić się z zarzutem wskazującym na wadliwe uzyskanie przez organ pierwszej instancji uzgodnienia w trybie art. 106 § 1 i 5 kpa w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 1a i art. 57 ust. 1 - Prawa ochrony środowiska, gdyż postanowienie uzgadniające jest zaskarżalne, a więc w wypadku wniesienia zażalenia organ winien wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu rozpatrzenia zażalenia w postępowaniu instancyjnym. Wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została dopiero po wydaniu przez Głównego Inspektora Sanitarnego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie uzgadniające organu l instancji. W ocenie Kolegium nietrafiony jest zarzut, że konsekwencją wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawomocne postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego jest pośrednie rażące naruszenie przepisów prawa procesowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 i art. 110 k.p.a. w zw. z punktem III.4 decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] marca 1998 r. Nr OŚ-X-6210/104/98 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej pośredniej ujęcia wody "C." w Bydgoszczy oraz art. 77 § 1 14 k.p.a., Kolegium wskazało, że lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na działce nr [...] w G., która jest częścią ustanowionej ww. decyzją strefy ochronnej, nie narusza postanowień tej decyzji, z tego względu, że w punkcie III. 2 decyzji wojewody zakazano gromadzenia ścieków i odpadów, które wskutek nieodpowiednich zabezpieczeń mogą zanieczyścić wody, a zbiornik na odcieki jest właśnie odpowiednim zabezpieczeniem w przypadku hodowli Państwa J. Odnosząc się do zarzutu zaniechania rozstrzygnięcia w zakresie emisji gazów z punktu widzenia uciążliwych zapachów i odorów, organ wskazał na ustalenia obu raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i uznał, że Burmistrz K. określił prawidłowo warunki wykorzystania terenu zajętego na przedsięwzięcie w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem między innymi ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W tym zakresie decyzja nałożyła na wnioskodawcę obowiązek zastosowania dla projektowanego zbiornika (lub zbiorników) pokryw pływających, zabezpieczających przed nadmierną emisją złowonnych zapachów do powietrza, zaprojektowania na granicy zakładu od strony sąsiednich zabudowań mieszkalnych oraz wokół projektowanego zbiornika do gromadzenia płynnych odchodów zwierzęcych pasów zieleni średniej i wysokiej w celu ograniczenia emisji zanieczyszczeń do otoczenia oraz mieszania gnojówki bezpośrednio przed opróżnianiem zbiornika i wywożenia na pole w czasie pochmurnej pogody. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła K. P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt. 1 i 1a i art. 57 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że dla wydania decyzji w sprawie głównej nie jest konieczne uzyskanie prawomocnych postanowień uzgadniających w rozumieniu ww. przepisów i wystarczy wyłącznie uzyskanie ostatecznych postanowień uzgadniających w rozumieniu ww. przepisów; - art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza K. z dnia [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach bez merytorycznego ustosunkowania się do podnoszonego przez skarżącą w odwołaniu od niej zarzutu naruszenia art. 102 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. polegającego na wydaniu przez Burmistrza K. ww. decyzji w oparciu o postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymującego w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2006 r. w sytuacji, gdy to ostatnie postanowienie uzgadniające organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, to jest w czasie, gdy postępowanie w przedmiotowej sprawie było zawieszone, a nie była to czynność niezbędna w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego; - art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 154 § 1, 155, 156 § 1, 161 § 1, 162 § 1 i 163 k.p.a., poprzez przyjęcie, że prawidłowym jest wydanie decyzji w sprawie głównej w oparciu o dwa kolejne postanowienia: uzgadniające i nieuzgadniające, to jest w niniejszej sprawie prawidłowym jest wydanie przez Burmistrza K. decyzji z dnia [...] września 2006 r. w oparciu o dwa odmienne postanowienia organu współdziałającego tj. Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, podczas gdy organ administracji publicznej, w tym również Wojewoda Kujawsko -Pomorski w niniejszej sprawie, który wydal postanowienie lub decyzję jest nią związany, a zmiana raz wydanego postanowienia lub decyzji w sprawie wymaga zmiany tego postanowienia lub tej decyzji w drodze wszczęcia i właściwego przeprowadzenia procedury odwoławczej; - art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w zw. z pkt III. 4 ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 1998 r., w sprawie ustanowienia strefy ochronnej pośredniej ujęcia wody "C." w Bydgoszczy, w związku 2 art. 7 i 8 kpa oraz art. 77 k.p.a., poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja, której dotyczy decyzja Burmistrza K. z dnia [...] września 2010 r. pozostaje zgodna z ograniczeniami zawartymi w ww. decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 1998 r., podczas gdy inwestycja ta pozostaje w sposób oczywisty sprzeczna z zakazem ustanowionym w ww. decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] marca 1998 r.; - art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 140 k.p.a. w związku w szczególności z art. 47, art. 141 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 52 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez wydanie decyzji w postępowaniu, w którym nie przeprowadzono właściwego postępowania wyjaśniającego w sprawie, mimo że okoliczności sprawy tego wymagały, w tym: nie zebrano materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparto rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, nie rozpatrzono materiału dowodowego w sposób wnikliwy; - art. 10 § 1 kpa i art. 10 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 49 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która wydana została w postępowaniu, w którym uniemożliwiono skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych obydwu instancji - Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 51/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2010 r., sygnatura akt II SA/Bd 842/09, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Sąd przytoczył przepis art. 153 P.p.s.a. i podał, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Zdaniem Sądu podnoszone aktualnie przez skarżącą zarzuty w swojej treści stanowią zasadnicze powtórzenie podnoszonych uprzednio, we wcześniejszych stadiach postępowania, w związku z czym należy uznać ich nieskuteczność z uwagi na przedstawioną powyżej interpretację reguły unormowanej w art. 153 P.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd podał, że kwestia stref ochronnych ujęć wody i związane z nimi problemy nie leżą obecnie w kompetencjach wojewody, lecz dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zaś omawiana decyzja ma charakter aktu prawa miejscowego. Ponadto brak jest aktualnie możliwości wzruszenia tejże decyzji lub niektórych jej postanowień w trybie przepisów k.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych, na co wskazuje treść art. 2 ust. 2 wymienionej wcześniej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne. A zatem – w ocenie Sądu - nie istnieją podstawy prawne, które pozwalałby wojewodzie na wydanie jakiejkolwiek decyzji dotyczącej strefy ochronnej ujęcia wody "C.". Sąd zwrócił uwagę, iż rozpatrywana sprawa nie dotyczy założenia nowej fermy hodowlanej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz postanowień uzgadniających organów inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska nadto wynika, że inwestorzy nie ubiegają się o zwiększenie obsady zwierzęcej. Zatem zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy zbiornika do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych o pojemności 966 m³ na działce nr [...] należy odnieść tylko do tej części punktu III 4 decyzji Wojewody Bydgoskiego, która dotyczy zakazu lokalizowania: "innych obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska." Z akt administracyjnych wynika, że M. i A. J. prowadzą ściółkową hodowlę trzody chlewnej w łącznej obsadzie 233 DJP w dwóch oddzielnych drogą krajową i drogą gminną miejscach na terenie wsi G. Siedlisko wraz z dwoma chlewniami znajduje się na działce nr [...] przyległej do działki [...], na której planowany jest sporny zbiornik, a dalsze dwie chlewnie usytuowane są na działkach [...] i [...]. Wszystkie chlewnie wyposażone są w płyty obornikowe i małe zbiorniki na gnojówkę, których wielkość jest niewystarczająca (stwarza to konieczność ich przedwczesnego opróżniania oraz zachowania ustawowych terminów nawożenia). Są to obiekty oddziaływujące w określonym stopniu na środowisko. W związku z zachowaniem dotychczasowego stanu pogłowia mierzonego w DJP, ilość obornika i gnojówki w przypadku budowy zbiornika na płynne odchody nie ulegnie zwiększeniu. Budowa zbiornika o pojemności 966 m³ pozwoli na gromadzenie w nim płynnych odchodów zwierzęcych z wszystkich chlewni do czasu wykorzystania jako nawóz naturalny. Inwestorzy podjęli też czynności zmierzające do formalnego załatwienia sprawy związanej z budową jednej dużej płyty obornikowej o pow. 290 m². Nadto w celu zminimalizowania uciążliwości dla otoczenia związanej z transportem gnojówki na działkę [...], a następnie na pola, zakupili dostosowany do tego celu spełniający wymagania techniczne wóz asenizacyjny. Sądy wyjaśnił, że z postanowień uzgadniających warunki decyzji Burmistrza K. o uwarunkowaniach środowiskowych, wydanych przez specjalistyczne organy inspekcji sanitarnej jednoznacznie wynika, że realizacja zbiornika nie tylko nie pogorszy lecz przyczyni się do poprawy warunków środowiskowych na terenie hodowli i pozwoli na prawidłową gospodarkę nawozami naturalnymi pochodzenia zwierzęcego. Między innymi wielkość zbiornika umożliwi przetrzymywanie w nim płynnych odchodów zwierzęcych przez odpowiedni okres (wynoszący minimalnie 4 miesiące), czego konsekwencją będzie prawidłowo zachodzący proces ich przetwarzania przed wprowadzeniem do gleby (beztlenowa fermentacja powodująca proces biodegradacji patogenów występujących w odchodach), a w efekcie zmniejszona zostanie emisja, zwłaszcza odorów (nieprzyjemnych zapachów) do powietrza podczas magazynowania tychże płynnych odchodów i ich nawożenia na pola. W ocenie Sądu wydana przez Burmistrza K. w dniu [...] września 2006 r. decyzja nie narusza zawartego w nim zakazu, a tym samym w powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego. To samo dotyczy punktu III 6 omawianej decyzji Wojewody, bowiem właśnie brak realizacji planowanego przedsięwzięcia skutkujący koniecznością składowania płynnych odchodów zwierzęcych w dotychczasowych warunkach (istniejących zbiornikach) może powodować przenikanie zanieczyszczeń do gleby i wód gruntowych, obniżając jakość wody pitnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego, że zakaz podejmowania w czasie zawieszenia postępowania czynności, za wyjątkiem wymienionych w art. 102 k.p.a., dotyczy organu, który zawiesił postępowanie. Stąd też, jeśli zawieszenie postępowania nastąpiło w sprawie głównej, nie było przeszkód do wydania w czasie tego zawieszenia postanowienia przez organ współdziałający – Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy. Gdyby istotnie organ współdziałający dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu, uchybienie to mogłoby być kwestionowane tylko w środku zaskarżenia skierowanego do organu wyższego stopnia. A zatem, organ rozstrzygający w sprawie głównej nie jest kompetentny do oceny legalności działań organu współdziałającego. W ocenie Sądu raportem oddziaływania na środowisko objęta została całość problematyki odorów, których emisja aktualnie występuje i może w przypadku realizacji przedsięwzięcia występować przed dostarczeniem płynnego nawozu na miejsce jego przetwarzania i magazynowania, podczas przechowywania w zbiorniku i w trakcie stosowania nawozu na polach. W szczególności wskazane zostały działania, których podjęcie będzie wpływało na zmniejszenie odczuwalności nieprzyjemnych zapachów na wszystkich tych etapach. Sąd podniósł, że strony zostały powiadomione przez organ I instancji o terminie pierwszej rozprawy zaplanowanej na 27 czerwca 2006 r. Wezwanie na rozprawę i powiadomienie o przedmiocie sprawy, miejscu i terminie zesłało przekazane stronom w formie pisemnej oraz dodatkowo w formie obwieszczenia, stosownie do treści art. 32 ust. 1 pkl 2 i art. 53 Prawa ochrony środowiska oraz art. 10 § 1, art. 49 i art. 91 § 1 - 3 k.p.a. Kolejna rozprawa wyznaczona została na dzień 31 lipca 2006 r. i także w tym wypadku organ I instancji zarówno skierował do stron wezwania pisemne, jak i w formie obwieszczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. P. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2.ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: P.u.s.a.) i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 184 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przyjęcie, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 P.p.s.a dokonana w toku wcześniejszego postępowania przez sąd uniemożliwia sądowi ponownie rozstrzygającemu w sprawie dokonanie zarówno wykładni przepisów prawa jak i subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego podczas, gdy ocena prawna, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. dokonana w toku wcześniejszego postępowania przez sąd wiąże sąd ponownie rozstrzygający w sprawie wyłącznie w zakresie dokonanej wykładni przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wadliwej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem oraz faktycznego pozbawienia strony skarżącej na przedmiotowym etapie postępowania środka odwoławczego. Wobec powyższego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w ramach zaskarżonego wyroku, została ograniczona wyłącznie do czynności wskazanych w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych. Strona skarżąca nie kwestionuje obowiązywania w procedurze sądowoadministracyjnej zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a., jednakże jej zdaniem zasada norma zawarta w art. 153 P.p.s.a. oznacza związanie kolejnego sądu orzekającego w sprawie wyłącznie wykładnią prawa przyjętą przez wcześniejsze sądy. Kolejny sąd orzekający w sprawie nie jest zaś związany subsumcją dokonanej wykładni prawa do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W tym zakresie każdy kolejny sąd jest niezawisły i ma prawo do własnej oceny sprawy, to jest do własnej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skarżąca podkreśliła, iż zasada z art. 153 P.p.s.a. nie może oznaczać faktycznego pozbawienia strony środka odwoławczego w sprawie i jednej instancji w sprawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ramach zaskarżonego wyroku, winien był rozważyć np. jak zastosuje w ustalonym stanie faktycznym ocenę prawną dotyczącą charakteru decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 roku, sygn. akt: [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej pośredniej ujęcia wody "C." w Bydgoszczy przedstawioną we wcześniejszych orzeczeniach sądowych, to jest czy jego interpretacja będzie analogiczna jak wcześniejszych sądów oraz z jakich powodów. Nie wystarcza zacytowanie stanowiska przedstawionego przez sądy uprzednio rozstrzygające w sprawie. Podobnie w przypadku pozostałych zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tymczasem – zdaniem skarżącej - zarzuty te pozostały faktycznie bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej podstawami i wnioskami należało się odnieść do podniesionego w niej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten pozbawiony jest doniosłości prawnej, albowiem, w realiach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zastosował art. 153 P.p.s.a. Ponadto strona skarżąca niewłaściwie wskazała, jako podstawę kasacji, normę art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy art. 153 P.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadnie stwierdził, że będąc związany oceną prawną (art. 153 P.p.s.a.) wyrażoną w niniejszej sprawie w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2009 roku, sygn. akt: II OSK 51/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2010 roku, sygn. akt: II SA/Bd 842/09, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wedle przepisów prawa mających, zgodnie z tą oceną, zastosowanie w przedmiotowej sprawie i w znaczeniu nadanym im w tej ocenie. Prawidłowo uznał, że w stanie prawnym wynikającym z tej oceny, organy administracji nie naruszyły prawa. Stosownie do treści przepisu art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Wiąże się ona przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472; J. P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 325). Ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może bowiem uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 240/06, LEX 325365). Równocześnie w takim samym zakresie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd". Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. I OSK 407/06, LEX 362477 oraz wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. III RN 13/97,. OSNAP 1999, nr 1, poz. 2). Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zwartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. W orzecznictwie stwierdzono nawet, że wojewódzki sąd administracyjny, który pomija ocenę prawną wiążącą go w danej sprawie, dopuszcza się naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., sygn. II FSK 153/09, [w:] CBOSA). Zauważyć ponadto należy, że pomiędzy oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią, więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania determinują kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny badając orzeczenie Sądu pierwszej instancji wyłącznie pod względem zgodności z prawem (art. 174 P.p.s.a) i stwierdzając związanie tego sądu oceną prawną w myśl art. 153 P.p.s.a. jest władny ocenić jedynie, czy sąd prawidłowo zastosował ten przepis. W przypadku odpowiedzi pozytywnej nie można stwierdzić naruszenia przez ten sąd przepisów prawa materialnego, które były już przedmiotem wykładni przedstawionej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. W tym zakresie nie jest bowiem dopuszczalne formułowanie nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w prawomocnym orzeczeniu. Wnioski płynące z analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwalają, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na jednoznaczną ocenę, że Sąd pierwszej instancji, stosując się do dyrektyw płynących z treści przepisu art. 153 P.p.s.a., dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Nie wydał rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Nie można zatem podzielić stanowiska i argumentacji kasacji naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 153 P.p.s.a. w związku z art. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 z późn. zm.) i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji RP. Wskazane przepisy określają ustrój i kognicję sądownictwa administracyjnego. Stosownie do art. 184 Konstytucji: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Treścią tego przepisu jest wskazanie "podstawowych elementów struktury sądownictwa administracyjnego oraz zakresu właściwości sądów administracyjnych" (L. Garlicki, uwagi do art. 184, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 3). Należy mieć na uwadze, że w państwie prawa, sądy administracyjne wymierzając sprawiedliwość - kontrolując legalność działalności administracji publicznej, chronią podstawowe prawa i wolności jednostki (podmiotów prawa) oraz interes publiczny także poprzez zapewnienie koherentnej wykładni i jednolitego stosowania prawa. Gwarantując prawo do sądu Konstytucja RP wprowadza zasadę co najmniej dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176 ust. 1). Stanowi ona również gwarancję umożliwiającą sądom wyższej instancji usuwanie błędów, omyłek, arbitralności i innych uchybień popełnionych w sądach pierwszej instancji. Jest to przepis będący konsekwencją zasady wyrażonej w art. 78 Konstytucji, że "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.