IV SA/Po 728/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rawiczu na uchwałę Rady Miejskiej w Jutrosinie z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr VI/30/2011 w przedmiocie trybu i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jutrosinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości UZASADNIENIE W dniu 28 kwietnia 2011 r. Rada Miejska w Jutrosinie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 z późn. zm., dalej: "u.p.p.r.") przyjęła uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jutrosinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Rawiczu, zarzucając organowi administracji publicznej istotne naruszenie: 1. art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296, dalej: "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej") przez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wobec czego nie wiąże ona jej adresatów i nie wywołuje skutków prawnych; 2. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do wymienionej uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu. Skarżący wniósł o stwierdzenie w całości nieważności powołanej uchwały. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada Miejska w Jutrosinie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. podjęła zaskarżoną uchwałę. W § 3 tego aktu stwierdzono, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", nie przewidując publicznego ogłoszenia. Powyższe uregulowanie jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach; tym bardziej, że zaskarżona uchwała zalicza się do aktów prawa miejscowego, co determinuje jej tryb wejścia w życie. Skarżący zaznaczył, że akty prawa miejscowego mają powszechny charakter, a wysłowione w nich normy prawne są generalne i abstrakcyjne. Dany akt posiada status aktu prawa miejscowego, jeżeli zawiera choćby jedną normą prawną o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W takim przypadku podlega on również na mocy art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązkowej publikacji. Skarżący zauważył następnie, że większość norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale ma charakter wewnętrznych. Wymieniony akt zawiera jednak także normy prawne generalne i abstrakcyjne. Zgodnie z § 2 ust. 1 powołanej uchwały członków zespołu powołuje i odwołuje, w formie zarządzenia, Burmistrz Miasta i Gminy Jutrosin na wniosek Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jutrosinie. W skład tego zespołu wchodzą przedstawiciele: (1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, (2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, (3) Policji, (4) oświaty, (5) ochrony zdrowia, (6) organizacji pozarządowych, (7) kuratorzy sądowi. Ponadto do powyższego zespołu mogą wejść również prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Przytoczony przepis wyraża zatem normę prawną generalną i abstrakcyjną w zakresie, w jakim jest skierowany do pomiotów niepodlegających bezpośrednio organom gminnym. Zgodnie z art. 9a u.p.p.r. działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym, powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Przepisy powołanej ustawy zakreślają szeroko kompetencje zespołu interdyscyplinarnego, upoważniając go do ingerowania w sferę ściśle osobistą podmiotu, w tym gromadzenia i przetwarzanie danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna podlegać opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wymóg ten nie został zachowany, co stanowi o istotnej wadzie tego aktu prawa miejscowego. Ponadto w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano wśród przesłanek odwołania członka zespołu skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, co narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca nie wymaga bowiem niekaralności od członków zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Jutrosin wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona została uchwała wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że nie kwestionuje co do zasady argumentacji zawartej w skardze. Burmistrz Miasta i Gminy Jutrosin zaznaczył jedynie, że zaskarżona uchwała została podjęta kilka lat temu, gdy panowało przekonanie, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego. Odmienny pogląd ukształtował się dopiero w okresie późniejszym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organy gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawodawca zastrzega jednak w art. 91 ust. 4 u.s.g., że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powołane przepisy nie precyzują stopnia wadliwości aktu administracyjnego, który uzasadnia usunięcie go z obrotu prawnego. Niemniej nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia dotyczy tylko rażących naruszeń, w tym przede wszystkim niezgodności tych aktów z normami prawnymi powszechnie obowiązującymi. Skarżący zarzucił uchwale z dnia 28 kwietnia 2011 r., stanowiącej w jego ocenie akt prawa miejscowego, istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. przez zaniechanie publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak wynika bowiem z powołanych przepisów ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe i powinno nastąpić niezwłocznie. Akty prawa miejscowego organów gminy podlegają przy tym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie aktu normatywnego, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest istotną okolicznością, gdyż wyrażone w nim normy prawne wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich opublikowania, chyba że określony akt normatywny wskazuje termin dłuższy. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy wskazać, że uznanie zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego wymaga wykazania, że zawiera ona normy prawne generalne i abstrakcyjny. Normatywny charakter danego uregulowania oznacza ponadto, że określa ono pewien sposób zachowania jego adresatów. Norma prawna jest generalna, jeżeli wskazuje adresata za pomocą jego cech, a nie przez podanie jego imienia, nazwiska lub nazwy. Generalność może dotyczyć także nazw instytucji i władz publicznych, a więc nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy prawnej wyraża się natomiast w tym, że nakazane albo zakazane zachowanie odnosi się do pewnych, z reguły powtarzających się okoliczności, a nie do sytuacji tylko jednokrotnej. Akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Ich odbiorcami mogą być więc zarówno wszystkie podmioty, jak i tylko niektóre ich kategorie (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że akt prawa miejscowego charakteryzuje się szerokim, choć możliwym do określenia, kręgiem adresatów oraz wydaniem na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, LEX nr 81765; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005, LEX nr 196727). Wymóg delegacji nie oznacza jednak konieczności wyraźnego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy ma status aktu prawa miejscowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08, LEX nr 505415). Należy poza tym dodać, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz akty powszechnie obowiązujące. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające jedynie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie wiążącego. Trzeba również podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (I OSK 669/06, LEX nr 275445), w świetle którego z perspektywy kwalifikacji aktu jako aktu prawa miejscowego decydujący jest charakter norm prawnych w nim wysłowionych oraz sposób kształtowania przez nie sytuacji ich adresatów. Uchwała jest przy tym aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Konsekwentnie zatem, zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt u.o.a.n. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała w ocenie Sądu zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, gdyż wyznacza zachowanie podmiotów niewystępujących w stosunku podległości względem organów gminy. Wniosek ten nie był również kwestionowany przez Radę Miejską w Jutrosinie w odpowiedzi na skargę. Za odmienną oceną rozważanej uchwały nie mogą przemawiać rozbieżności, jakie w dacie podejmowania tego aktu administracyjnego budziła ocena jego statusu. Zakwalifikowanie uchwały z dnia 28 kwietnia 2011 r. jako aktu prawa miejscowego oznacza, że konieczne było ogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. Brak takiego ogłoszenia, na co jednoznacznie wskazuje § 3 tejże uchwały, obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Słusznie ponadto skarżący wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. W art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. ustawodawca określa jednoznacznie podmioty wchodzące w skład wspomnianego zespołu. Z kolei w art. 9a ust. 2 u.p.p.r. wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta przyznano kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia natomiast organy gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały okazał się także nieprawidłowy, co dodatkowo przemawiało za wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) stwierdził w całości nieważność zaskarżonej uchwały.