II OSK 2875/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 111/16 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. oddalił skargę B. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej ZWINB) z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. ZWINB na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nakazującą rozbiórkę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych, posadowionych na działce nr [...] w U. W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie B. S. zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 p.b., gdyż nie przeprowadzono dodatkowych ustaleń związanych z prowadzonymi procedurami zmiany studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego dla Gminy U., w tym dla działki nr [...] w U., do czego organ był, w ocenie skarżącej, zobowiązany, a także błędy proceduralne popełnione przez organ I instancji przed wydaniem decyzji. ZWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany przez organ jest bezsporny. Na działce będącej własnością B. S. od 2009 r. znajduje się obiekt budowlany, tj. domek o konstrukcji drewnianej, rozbudowany w 2011 r., posadowiony na bloczkach betonowych z przyłączami wody, prądu oraz podłączony do instalacji sanitarnej. Ponadto na tej działce znajduje się od 2010 r. obiekt budowlany typu "blaszak". Obiekty te mają wieloletni okres funkcjonowania. W opinii Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowe obiekty nie mieszczą się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 – 31 p.b., które zwalniałyby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności nie spełniają one wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 12 p.b. Charakter przedmiotowego obiektu budowlanego oceniony łącznie z wieloletnim okresem jego użytkowania, a także wieloletni okres użytkowania obiektu typu "blaszak", świadczy o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę tych obiektów. W sprawie bezsporne jest, zdaniem Sądu, że skarżąca nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę ww. obiektów. Realizacja tych obiektów nastąpiła więc w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. W ocenie Sądu, nie wystąpiły łącznie przesłanki umożliwiające skarżącej legalizację ww. obiektów budowlanych. Wprawdzie art. 48 ust. 2 p.b. przewiduje możliwość legalizacji takich obiektów, jak w tej sprawie, ale jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z wypisu znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że działka skarżącej nr [...] w U., na której posadowione są sporne obiekty, położona jest na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości U., uchwalony uchwałą Rady Gminy w U. Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa działka, oznaczona symbolem ZZ, przeznaczona jest na cele użytków zielonych i gruntów ornych, z zakazem lokalizowania na niej jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy rolniczej (§ 28 uchwały). Z powyższego wynika, że na działce nr [...] aktualny i obowiązujący od 2003 r. miejscowy plan nie przewiduje lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy. Posadowienie na tej działce obiektów budowlanych należących do skarżącej było więc sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu. Skoro bezsporne było wybudowanie bez zezwolenia przedmiotowych obiektów budowlanych, a ich legalizacja w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. nie była możliwa, to organ zobowiązany był do podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz popełnienia błędów proceduralnych przez pominięcie przez organ ewentualnych zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. Fakt przystąpienia dopiero do zmiany studium nie daje, zdaniem Sądu, podstaw do uznania zrealizowanej znacznie wcześniej inwestycji za zgodną z prawem. Powołana okoliczność prac nad studium nie może także, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła B. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: - art. 48 ust. 1 i ust. 2 p.b., albowiem nie przeprowadzono dodatkowych ustaleń związanych z prowadzonymi procedurami zmiany studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego prowadzonych dla Gminy U., w tym dla działki nr [...] w U., do czego - zdaniem skarżącej - organ I instancji był zobowiązany, celem ustalenia ewentualnych zmian w Studium i tym samym w planie zagospodarowania przestrzennego korzystnych dla obiektów usytuowanych na działce gruntu, co świadczy o niezaistnieniu wszystkich kumulatywnych przesłanek wynikających z naruszonego przepisu w momencie wydawania skarżonej decyzji; - przepisów procedury, tj. art. 6 k.p.a. stanowiącego o legalności działania organów publicznych, a także zasady szybkości prowadzonego postępowania wynikającej bezpośrednio z art. 12 k.p.a. - polegające na tym, że merytorycznych rozstrzygnięć organy I i II instancji nie oparły o informacje dotyczące ewentualnych zmian w studium zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego prowadzonego dla Gminy U., i tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie przeprowadził żadnych dodatkowych czynności ustalających czy obiekty wymienione w decyzji będą mogły być usytuowane w przyszłości, co dawałoby możliwość skarżącej podjęcie czynności związanych z legalizacją usytuowanych obiektów na działce gruntu nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarówno w zarzucie naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 2 p.b., jak i w zarzucie naruszenia art. 6 i art. 12 k.p.a., skarżąca kasacyjnie wywodziła, że merytoryczne rozstrzygnięcia organów winny być oparte na informacjach dotyczących ewentualnych zmian w studium zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego prowadzonego dla Gminy U. Abstrahując od faktu, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż sąd administracyjny nie stosuje przepisów tego kodeksu, lecz przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jedynie kontroluje prawidłowość zastosowania przez organy administracyjne przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Jak trafnie podkreślił ZWINB, a Sąd I instancji słusznie stanowisko to zaakceptował, "obowiązkiem organów administracyjnych jest orzekać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji, zatem podstawy przyjętego rozstrzygnięcia nie mogą stanowić ewentualne przyszłe zmiany w studium zagospodarowania przestrzennego dla Gminy U.". Stosownie do art. 48 ust. 1 p.b. (według stanu na dzień [...] listopada 2015 r., tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl ust. 2 tego artykułu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 48 ust. 1 i ust. 2 p.b. organ administracji opiera się na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w chwili orzekania. Nie może zatem brać pod uwagę zdarzeń przyszłych i niepewnych, a w szczególności nie może opierać się na dopiero planowanych w przyszłości zmianach obecnie obowiązujących unormowań prawnych. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) p.b., to plan, który obowiązuje w czasie orzekania, a nie mogący ewentualnie obowiązywać w przyszłości. Zauważyć przy tym trzeba, że unormowania zawarte w art. 48 ust. 1 i ust. 2 p.b. nie odwołują się do przepisów Studium i to nawet już uchwalonych. Tym bardziej więc nie można oczekiwać, że organy podejmując rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 p.b. opierać się będą na jeszcze nie uchwalonych przepisach Studium. W myśl zaś art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa – prawa obowiązującego w chwili jego stosowania, a nie prawa, jakie być może w przyszłości zostanie uchwalone. Natomiast realizując normę zawartą w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, organy nie mogą działać szybciej niż zostaną uchwalone przepisy, na podstawie których mają orzekać. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że merytoryczne rozstrzygnięcia organów winny być oparte na informacjach dotyczących ewentualnych zmian w studium zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego prowadzonego dla Gminy U. Informacje takie nie stanowią prawa i nie można na nich opierać wydawanych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.