VII SA/Wa 299/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] - ZGN w Dzielnicy B. [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 154 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej k.p.a.), art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 18 lipca 2016 r. przez Miasto [...] reprezentowane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy B. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], nakazującej Miastu [...] wykonanie robót remontowych zgodnie z Ekspertyzą techniczną budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto [...] reprezentowane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] reprezentowanego przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], nakazał Miastu [...] wykonanie robót remontowych, w terminie 24 miesięcy, zgodnie z Ekspertyzą techniczną budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W., polegających na: zabezpieczeniu odkrytych półek dwuteowników stalowych i bednarki płyt ceglanych w miejscach korozji powierzchniowej belek stropu piwnicy; wymianie stropów w pomieszczeniach piwnicy nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] (do czasu wymiany stropy podstemplować); zapewnieniu prawidłowej wentylacji pomieszczeń w piwnicy; wymianie skorodowanych, stalowych nadproży w piwnicy; uzupełnieniu dziury w płycie ceglanej w stropie nad piwnicą; remoncie schodów zewnętrznych i tarasu prowadzących do lokalu nr [...]; naprawie stopni schodów prowadzących do piwnicy (ze szczególnym uwzględnieniem stopnia drugiego); usunięciu luźnego i odspojonego tynku ze ścian i zastąpieniu go nowym, uzupełnieniu ubytków cegieł w ścianie zewnętrznej w miejscu stykania się ze ścianą budynku sąsiedniego; naprawie rys na ścianach, gzymsach i cokołach, uzupełnieniu lokalnych ubytków tynku i zacieków w stropie nad klatką schodową; wzmocnieniu przed malowaniem w miejscach pionowych ścian kominowych klatek schodowych; zwiększeniu wysokości balustard na klatkach schodowych, schodach zewnętrznych oraz na balkonach do wymaganej przepisami wysokości 1,10 m; wzmocnieniu krokwi więźby dachowej, w której stwierdzono ubytek; wykonaniu obustronnych nadbitek na podporach (płatwiach) w krokwiach ciągłych oraz uzupełnieniu brakujących mieczy w miejscach oparć płatwi na słupkach; wymianie elementów w krokwiach i płatwiach, gdzie stwierdzono korozję biologiczną (żerowiska owadów); uzupełnieniu dziury w ścianie kolankowej na poddaszu; wymianie lub naprawie uszkodzonej betonowej czapki kominiarskiej na dachu; uszczelnieniu pokrycia dachowego w miejscach nieszczelności powodujących przecieki na poddaszu; wymianie skorodowanej wywiewki kanalizacyjnej na kominie na dachu; oczyszczeniu rynien z zalegających liści i naprawie nieszczelności rur spustowych na elewacjach; rozbiórce skorodowanych płyt ceglanych balkonów; naprawie odprowadzenia wody opadowej z rur spustowych. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu powiatowego zostało wydane na podstawie art. 154 k.p.a., zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczył, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy B. pismem z dnia 12 lipca 2016 r. zwrócił się do organu powiatowego m. in. o zmianę ww. rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 k.p.a., ponieważ "przemawia za tym interes społeczny." Wskazano, iż "niezasadnym jest wydatkowanie środków publicznych na nieruchomość prywatną (...). Koszty te powinni ponieść prawni właściciele nieruchomości, którzy od 2006 roku nie wyrazili chęci jej przejęcia." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie łącznie trzech przesłanek: musi być to decyzja ostateczna, decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te mają charakter równoważny, a nieziszczenie się którejkolwiek z nich nie daje podstaw do wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w tym trybie. Decyzja wydawana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ma charakter uznaniowy. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek. W ocenie organu II instancji, decyzja organu powiatowego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], której dotyczy wniosek strony skarżącej niewątpliwie ma taki właśnie charakter, bowiem nakłada na Miasto [...] obowiązek wykonania określonych robót remontowych, zgodnie z Ekspertyzą techniczną budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W. Z tej przyczyny niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a., bez względu na argumentację zawartą we wniosku. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że słuszny interes strony to nie każdy interes strony, a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji o treści zgodnej z wolą strony, ale wyłącznie interes zgodny przede wszystkim z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] reprezentowane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy B., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 154 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie zmiany decyzji ostatecznej; - art. 7 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie sprawy; W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z decyzją organu, jak również z argumentacją w niej wyrażoną nie sposób się zgodzić, albowiem nie można przyjąć, że w momencie nałożenia na stronę obowiązku strona ta nabyła prawo. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja wydana w oparciu o art. 154 k.p.a., na mocy której organ nadzoru odmówił zmiany ostatecznej decyzji nakazującej Miastu [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wykonanie określonych robót remontowych zgodnie z Ekspertyzą techniczną budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w W. Należy wskazać, że art. 154 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wzruszenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 k.p.a. jest możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Zatem, w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Z decyzją związaną mamy zaś do czynienia wówczas, gdy organ administracji ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione zostaną wskazane w przepisie prawa przesłanki. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje więc przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ administracji publicznej musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 k.p.a. jest już tylko z tej przyczyny niemożliwa i niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11). W konsekwencji, w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że w trybie art. 154 k.p.a. nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu prawa opartego na uznaniu administracyjnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2569/15). W niniejszej sprawie, decyzja, której zmiany domaga się strona skarżąca wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie przyjmuje się, że konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności użyty w niej zwrot "właściwy organ wydaje decyzję nakazującą" wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96). Stwierdzić zatem należy, że wobec charakteru decyzji ostatecznej objętej żądaniem już tylko z tego powodu nie było możliwe zastosowanie art. 154 k.p.a. Dodatkowo trzeba zauważyć, że omawiany w sprawie tryb wzruszania decyzji ostatecznych dotyczy tylko decyzji na mocy której strona nie nabyła prawa. Ustalenia tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które były korelatem ich uprawnień. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2014 r., wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest decyzją, na mocy której, Miasto [...] nabyło prawo do wykonania obowiązku skonkretyzowanego w treści decyzji. Wobec powyższego także z tego powodu nie byłoby możliwe wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.