II OSK 2715/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia (...) września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 147/21 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) grudnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz Gminy P. 240 (dwieście czterdzieści)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z (...) września 2021 r., sygn. II SA/Po 147/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Gminy P., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. z (...) grudnia 2020 r. nr (...)oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z (...) października 2020r. nr (...)w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zasądził od Wojewody W. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr (...)Rady Miasta P. z dnia (...)czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania miasta P. w rejonie ulicy Z. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r., Nr 138, poz. 2532), dalej jako: m.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że inwestycja, której dotyczyła zaskarżona decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w rejonie ulicy Z., gdy w rzeczywistości zapisy m.p.z.p. w sposób jednoznaczny wskazują na brak możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez zachowania istniejącego parkingu na działkach (...),(...),(...),(...), obręb (...) jedn. ewid. (...), przy ul. Z. (...) w P. Z tego względu, zdaniem strony skarżącej, organy architektoniczno-budowlane z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w m.p.z.p. zobligowane były do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). W oparciu o powołane podstawy kasacyjne Wojewoda W. wniósł: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Gminy P. na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) oraz jej oddalenie; 2) w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie na jego rzecz, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż dla dokonania wykładni § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. nie jest wystarczająca wykładnia językowa i konieczne jest posłużenie się dyrektywami wykładni celowościowej i systemowej, które mają służyć do ustalenia znaczenia tekstu prawnego. Zdaniem skarżącego, weryfikacja ustaleń wykładni językowej w drodze posłużenia się dyrektywami wykładni systemowej zakładającymi, że znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy, a także dyrektyw wykładni funkcjonalnej przewidujących, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy, prowadzi do niedającego się podważyć stanowiska, że z zapisu § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. wynika, iż jego celem jest zapewnienie podróżnym korzystającym z dworca kolejowego możliwości korzystania z miejsc parkingowych w niezmienionym zakresie. W tym celu właśnie uchwałodawca ustalił konieczność zachowania istniejącego parkingu nie wprowadzając w tym zakresie żadnych modyfikacji. Gdyby racjonalny uchwałodawca przewidywał możliwość likwidacji parkingu bądź jego zmniejszenia, dałby temu wyraz np. poprzez mniej rygorystyczny zapis, bądź zapisy § 18 - chociażby w taki sposób jak to uczynił w § 18 ust. 4 m.p.z.p. wskazując, że dla dróg dojazdowych oraz dróg wewnętrznych ustala się możliwość wprowadzenia zasad ruchu uspokojonego; przeznaczenie alternatywnych (dopuszczalnych) inwestycji; wskazanie dopuszczalności tymczasowego zagospodarowania terenu. Z powyższych względów, zdaniem Wojewody W., inwestycja zakładająca zmianę przeznaczenia znacznej części parkingu na potrzeby utworzenia zatok autobusowych wraz z niezbędną infrastrukturą ewidentnie pozostaje sprzeczna z wyrażonym w m.p.z.p. nakazem zachowania istniejącego parkingu, również przy zastosowaniu wykładni celowościowej, jak i systemowej. Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Gmina P. - wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, a ponadto w odniesieniu do art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z uwagi na to, że wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przedmiot sporu ogranicza się w tej sprawie do zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr (...)Rady Miasta P. z dnia (...) czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania miasta P. w rejonie ulicy Z. w związku dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią ostatnio powołanego przepisu, który stanowi, że w pasie drogowym ulicy głównej (KD-G) ustala się zachowanie istniejącego parkingu, służącego w szczególności dla obsługi dworca kolejowego; miejsca postojowe nie mogą być bilansowane dla obsługi terenów wyznaczonych na obszarze objętym planem. Interpretując powyższą normę Sąd I instancji przyjął, że obowiązujące zapisy m.p.z.p. miasta P. w rejonie ulicy Z. nie wprowadzają ustaleń uniemożliwiających udzielenie Gminie P. pozwolenia na projektowaną inwestycję, zaś argumentacja przyjęta przez organy administracji oparta została wyłącznie na wykładni językowej przedmiotowego m.p.z.p., przy czym wykładnia ta ograniczona została w istocie do zapisów § 18 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Oceniając poprawność tego stanowiska należy przypomnieć, że inwestycja zakwestionowana w zaskarżonych do Sądu I instancji decyzjach administracyjnych została zaplanowana do realizacji w odniesieniu do normy prawnej przyjętej w § 18 ust. 1 m.p.z.p., który przewiduje możliwość modernizacji układu komunikacyjnego obejmującej: 1) budowę skrzyżowania z ruchem okrężnym ulicy głównej KD-G (ul. Z. (...)) z ulic lokalnych (ul. M. (...)) i zjazdem do wyznaczonych terenów w szczególności obiektów handlowych (UC) oraz powiązania z ul. Z.; 2) modernizację ul. Z.. Aczkolwiek powołany w podstawie kasacyjnej przepis § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. przewiduje, że w pasie drogowym ulicy głównej (KD-G) ustala się "zachowanie istniejącego parkingu, służącego w szczególności dla obsługi dworca kolejowego", to Sąd I instancji słusznie zauważył, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1043) infrastruktura kolejowa, a zgodnie z pkt 1 ppkt 7) Załącznika nr 1a - sieć kolejowa - obejmuje pasażerskie węzły przesiadkowe, a zatem względy celowościowe i systemowe przemawiają za tym, aby przyjąć, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w ramach modernizacji układu komunikacyjnego, o której stanowi cały § 18 m.p.z.p., który obejmuje pas drogowy drogi głównej (ul. Z. (...)) – oznaczony na rysunku planu jako KD-G i że modernizacja ta związana jest z funkcjonującym dworcem kolejowym oraz ma na celu powstanie nowoczesnego zintegrowanego węzła przesiadkowego służącego w szczególności temu dworcowi. Sąd I instancji w tym kontekście słusznie podkreślił, że wykładnia § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. odnosząca się do sformułowania "zachować istniejący parking" na potrzeby pobliskiego dworca kolejowego powinna uwzględniać okoliczność, że podróżni mają prawo do korzystania z różnorodnych środków komunikacji, a zarządca drogi winien im to zapewnić. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, że do realizacji tego celu niezbędne jest wyposażenie drogi w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu (miejsca postojowe, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, pętle autobusowe itd.), co wynika także z art. 20f ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządca drogi jest obowiązany uwzględniać uchwały rady gminy, w których dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców wskazane zostaną wstępne miejsca lokalizacji nowych przystanków komunikacyjnych oraz udostępnić nieodpłatnie gminie na jej wniosek część pasa drogowego w celu budowy, przebudowy i remontu wiat przystankowych lub innych urządzeń służących do obsługi podróżnych. Trafnie w końcu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził także, że z § 18 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. nie wynika obowiązek zachowania istniejącego parkingu w całości. Jest to argumentacja wystarczająca do uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ocena Sądu I instancji, iż projektowana przebudowa pasa drogowego jest zgodna z ustaleniami planu - § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miasta P. z dnia (...) czerwca 2008 r., nr (...), czego konsekwencją jest brak przeszkód do uwzględnienia wniosku inwestora i udzielenia pozwolenia na budowę, nie narusza prawa. Użyte przez uchwałodawcę w odniesieniu do parkingu określenie "istniejący" nie jest zwrotem jednoznacznym (tj. jest zwrotem nieostrym), gdyż z językowego punktu widzenia "istnieć" to tyle, co "mieć miejsce w rzeczywistości". Wskazuje to z kolei na to, że kwestionowany zapis planu miejscowego należy rozumieć jako dotyczący "parkingu, który jest/znajduje się w pasie drogowym ulicy głównej (KD-G)", jednakże zapis ten nie przesądza o tym, że parking ten ma istnieć, jak podnosi organ, "w niezmienionym kształcie". Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.