I OW 159/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia A. W. na postanowienie Starosty S. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania zagwarantowania bezpiecznego wjazdu i wyjazdu, a także wejścia i wyjścia na działkę nr [...] w K. Gmina S. postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 19 czerwca 2019 r. Wojewoda [...] wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia A. W. (dalej jako: strona) na postanowienie Starosty S. z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania zagwarantowania bezpiecznego wjazdu i wyjazdu, a także wejścia i wyjścia na działkę nr [...] w K. Gmina S. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 18 czerwca 2017 r. strona wystąpiła do Starosty Powiatu S. z informacją, że w wyniku przebudowy w 2015 r. skrzyżowania podniesiono jezdnię, zlikwidowano rów melioracyjny wzdłuż drogi, przeniesiono zjazd na działkę strony w inne miejsce, a także zlikwidowano pobocze, na którym można było zaparkować samochód, aby otworzyć bramę wjazdową na posesję. Zmiany te spowodowały szereg negatywnych skutków, w związku z czym strona zwróciła się do Starosty o spowodowanie, aby kompetentne organy doprowadziły do wyeliminowania istniejącego zagrożenia bezpieczeństwa osób poruszających się w tym miejscu. Pismem z 16 grudnia 2017 r. strona, powołując się na art. 61 § 1 k.p.a., wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia. W następnej kolejności w piśmie z 28 września 2018 r. strona złożyła ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłość/bezczynność prowadzenia postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie zgodnym z art. 35 § 3 k.p.a. Przekazując ponaglenie wraz z aktami dotyczącymi kwestii bezpieczeństwa na ww. odcinku drogi do Wojewody [...] w piśmie z 31 października 2018 r. Starosta zastrzegł, że kwestie objęte żądaniami strony nie podlegają rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] Wojewoda uznał ponaglenie strony "na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie w sprawie dotyczącej usunięcia zagrożeń komunikacyjnych polegających na braku bezpiecznego wjazdu i wyjazdu z posesji" za uzasadnione, zobowiązał Starostę do załatwienia sprawy w 30-dniowym terminie, zarządził wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Starosta postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił stronie wszczęcia postępowania administracyjnego "w przedmiocie żądania zagwarantowania bezpiecznego wjazdu i wyjazdu, a także wejścia i wyjścia na działkę" wskazując, że przepisy k.p.a. o postępowaniu jurysdykcyjnym mają zastosowanie wówczas, gdy przepisy prawa materialnego przewidują formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W obecnym stanie prawnym brak natomiast przepisu materialnoprawnego, czy kompetencyjnego, upoważniającego starostę do załatwienia sprawy tego rodzaju w formie decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Starosta pouczył stronę, że na postanowienie przysługuje zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z 14 stycznia 2019 r. strona wniosła zażalenie. Dnia 22 marca 2019 r. do Wojewody wpłynęło pismo SKO w [...] z 13 marca 2019 r., przekazujące w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., zażalenie strony na postanowienie Starosty z [...] stycznia 2019 r. "w sprawie organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości K. w pobliżu działku [...]", jako organowi właściwemu w niniejszej sprawie. Wojewoda pismem z 29 marca 2019 r. przekazał, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., zażalenie strony do SKO w [...]. Informując, że pismo SKO z 13 marca 2019 r. nie zawiera stosownego uzasadnienia wymaganego przepisami prawa. Pismem z 17 kwietnia 2019 r. SKO w [...] ponownie przekazało Wojewodzie, zgodnie z właściwością, zażalenie strony na postanowienie Starosty z [...] stycznia 2019 r. i wskazało, że jeśli Wojewoda uznaje się za organ niewłaściwy w sprawie, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W ocenie Wojewody organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia strony z 14 stycznia 2019 r. jest SKO w [...]. Ogólną zasadę dotyczącą właściwości instancyjnej ustawodawca zamieścił w art. 17 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Biorąc pod uwagę charakter sprawy dotyczący kwestii organizacji ruchu na drodze powiatowej, brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby na właściwość rzeczową wojewody w sprawie, której dotyczy zażalenie strony. Skoro Starosta postanowił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania, w niniejszej sprawie właściwe rzeczowo pozostaje SKO w [...], ponieważ przepisy k.p.a. wskazują na samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia nad jednostkami samorządu terytorialnego. Brak jest przepisów szczególnych, które określałyby wojewodę jako organ wyższego stopnia w sprawie rozpatrzenia zażalenia. Wojewoda na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach powiatowych. Na podstawie art. 10 ust. 12 ww. ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784). Rozporządzenie określa szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, a zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Zarządzanie ruchem realizowane jest przez obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów oraz wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Wskazane działania realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem dokonuje oceny organizacji ruchu w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Powyżej powołane przepisy nie wskazują wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawie rozpatrzenia zażalenia strony. W odpowiedzi na wniosek SKO w [...] wniosło o uznanie za organ właściwy w sprawie Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazano, że strona zwróciła się do Starosty o przywrócenie bezpieczeństwa komunikacyjnego po zmianach wywołanych przebudową skrzyżowania dróg w K., Gmina S. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem drogowym na drogach powiatowych. Wojewoda już wcześniej uznał swoją właściwość w sprawie, gdyż jako organ wyższego stopnia wydał w trybie art. 37 k.p.a. postanowienie z [...] listopada 2018 r. nr [...], w którym uznał za uzasadnione ponaglenie strony na bezczynność Starosty w sprawie usunięcia zagrożeń komunikacyjnych dotyczących wjazdu na posesję strony. W rezultacie odmowa rozpatrzenia zażalenia strony na postanowienie Starosty z [...] stycznia 2019 r. stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. Wojewoda nie wskazał uzasadnionej przyczyny odstąpienia od wcześniejszej praktyki, co też znajduje odzwierciedlenie w treści wniosku z 19 czerwca 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Ani w osnowie, ani w uzasadnieniu wniosku Wojewoda nie wskazuje SKO w [...] jako organu administracji, który byłby właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał między Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] jest negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty S. z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Właściwość organu do rozpoznania zażalenia zależy w sprawie od przyjętego przedmiotu sprawy. Można zwrócić uwagę, że w toku zgłaszanych zastrzeżeń właściciel działki formułował zróżnicowane zarzuty – kwestionował legalność dokonanej przebudowy zjazdu, zgłaszał likwidację rowu i spowodowane tym skutki w zakresie stosunków wodnych, zarzucał brak bezpieczeństwa na drodze w wyniku jej przebudowy, w szczególności w wyniku przebudowy jego zjazdu. Te wszystkie zarzuty, wobec ich przedmiotowego zróżnicowania, rzutującego także na właściwość organów, nie nadawały się do rozpatrzenia w jednym postępowaniu i przed jednym organem. Nie może jednak budzić wątpliwości, że Wojewoda [...] uwzględnił ponaglenie odnoszące się do braku reakcji Starosty na zarzuty dotyczące bezpieczeństwa użytkowania zjazdu na działkę i zobowiązał ten organ do zajęcia stanowiska w formie procesowej. Został w ten sposób określony przedmiot sprawy, a Wojewoda przyjął, że jest w tym zakresie właściwy do oceny prawidłowości działania organu I instancji. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Sąd nie jest uprawniony do oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 37 k.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania Starosta zwrócił uwagę, że sprawa, której rozwiązania domaga się strona, nie podlega załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego. W konsekwencji do Wojewody należy teraz kontrola, czy stanowisko to jest prawidłowe, czy istotnie kwestia bezpieczeństwa na drodze w wyniku jej przebudowy (i przebudowy zjazdu) nie podlega załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego. Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazuje na organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu, a zakres przedmiotowy stosowania kodeksu określa art. 1 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.