II SA/Ol 652/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lidzbarku z dnia 4 czerwca 2020 r., XXI/189/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obręb Jamielnik, gmina Lidzbark (wzdłuż drogi do m. Bełk) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą Nr XXI/189/20 z dnia 4 czerwca 2020 r., Rada Miejska w Lidzbarku podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obręb Jamielnik, gmina Lidzbark (wzdłuż drogi do m. Bełk). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, zarzucając, że uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącego, Rada naruszyła § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 34 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2005 r. w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Uz. Woj. Warm.-Maz. Nr 140, poz. 1646) oraz 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 109 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Górnej Wkry (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 176, poz. 2577). Postanowienia § 4 ust. 3 pkt 4, § 5 ust. 3 pkt 6 oraz § 6 ust. 3 pkt 2 uchwały naruszają wskazane przepisy powyższych rozporządzeń. Wyjątek, wprowadzony przedmiotowymi przepisami uchwały stanowi modyfikację powołanych rozporządzeń Wojewody, a ponadto je narusza, ponieważ nie każda inwestycja z zakresu infrastruktury technicznej stanowić będzie inwestycję celu publicznego. Ponadto, zdaniem skarżącego, Rada naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), dalej jako: "u.p.z.p.", poprzez błędną realizację i niewypełnienie dyspozycji ustawowej w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy. W ustaleniach planu dla terenów MN w § 4 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 11 pkt 2 oraz dla terenów RM w § 7 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 11 pkt 2 dopuszczono budowę sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem ustalenia w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy odnoszące się jedynie do budynków w § 4 ust. 7 pkt 7 i § 7 ust. 7 pkt 8, wskazują na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), albowiem nie ustalają tego parametru dla pozostałych możliwych do zrealizowania na tych terenach elementarnych obiektów budowlanych. Tak sformułowane ustalenia nie określają maksymalnej wysokości zabudowy dla pozostałych obiektów budowlanych, możliwych do zrealizowania na podstawie niniejszego planu. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera w tym zakresie, godnie z przepisami odrębnymi, żadnych wyłączeń. Zdaniem Wojewody, Rada Miejska naruszyła również postanowienia dotyczące zasad sporządzania planu zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nierozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a przy tym przekroczyła granicę władztwa planistycznego oraz nie wypełniła dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. Rada Miejska, w treści § 4 ust. 11 pkt 2, § 5 ust. 11 pkt 2, § 6 ust. 11 pkt 2, § 7 ust. 11 pkt 2, § 8 ust. 11 pkt 2 uchwały uregulowała dopuszczenie lokalizacji infrastruktury technicznej, w tym obiektów i urządzeń punktowych (takich jak: stacje transformotorowe, przepompownie itp.) na wydzielonych geodezyjnie działkach, zgodnie z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do postanowień art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 ., Nr 164, poz. 1587) - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Kwestionowany plan nie określa ani rodzaju tych urządzeń i obiektów, ani ich lokalizacji lub kierunkowego przebiegu (układu). Rozstrzygnięcie tych kwestii przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono de facto decyzji inwestorów. Dopuszczenie wszelkich obiektów infrastruktury technicznej może w skrajnej sytuacji doprowadzić do zmiany przeznaczenia terenu, a także powodować negatywne oddziaływanie. Ustanowienie takich zapisów dodatkowo powoduje naruszenie władztwa planistycznego przez gminę, gdyż doprowadza de facto do scedowania uprawnień przysługujących jedynie radzie gminy do ustalania przeznaczenia terenów, dla innych podmiotów, na etapie procesu budowalnego. Tak sformułowane ustalenia rodzą jednocześnie dowolność, a przez to i trudności interpretacyjne. Plan w części zapisów wskazanych wyżej nie wypełnia podstawowych wymogów ustawowych co do jednoznacznego przeznaczenia danego terenu. Według powyższych ustaleń, dopuszczono w całym obszarze opracowania planu lokalizację różnych, w tym także bliżej nieokreślonych, bo niezdefiniowanych obiektów infrastruktury technicznej. Ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczanie różnych funkcji na tym terenie oraz doprowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz doprowadzać do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Zakwestionowane powyżej przepisy, w ocenie Wojewody, wyczerpały dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że nie nastąpiło naruszenie wskazanych w skardze przepisów, bowiem plan miejscowy, ustalając lokalizację zabudowy zgodnie z przeznaczeniem w liniach rozgraniczających musi ustalać możliwość realizacji podstawowych obiektów infrastruktury technicznej, celem zapewnienia obsługi planowanej zabudowy. Nielogicznym byłoby projektowanie zabudowy bez umożliwienia lokalizacji infrastruktury technicznej do jej obsługi. Dopuszczenie realizacji infrastruktury technicznej jako "dopuszczalne" zostało zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały. Ponadto, w § 4 ust. 8 pkt 1 i 2 zawarte są zapisy o położeniu poszczególnych funkcji przeznaczenia terenu w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Górnej Wkry oraz Welskim Parku Krajobrazowy, nakazujące zagospodarowanie zgodnie z rozporządzeniami. Nie występuje zatem zagrożenie realizacji inwestycji niezgodnej z przepisami odrębnymi. Organ uzyskał pozytywne uzgodnienie projektu uchwały w zakresie przepisów odrębnych przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska. Organ podniósł też, że trudno, aby plan miejscowy określał wysokość inwestycji infrastruktury technicznej, skoro parametry takich obiektów są ustalane na podstawie przepisów odrębnych. Jednocześnie niewłaściwe byłoby wyznaczanie abstrakcyjnie wysokiej maksymalnej dopuszczalnej wysokości takiej zabudowy, gdyż wysokość niektórych obiektów infrastruktury technicznej wynika z aktualnej wiedzy technicznej. Organ nie znalazł też podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że nastąpiło naruszenie art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 ., Nr 164, poz. 1587), poprzez nierozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz niewypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. Plan miejscowy jednoznacznie wskazuje na typ infrastruktury technicznej, określając je jako sieci – wskazując jednoznacznie na liniową charakterystykę tych obiektów. Plan miejscowy stanowi w § 4 ust. 11 pkt 2 dopuszczenie lokalizacji infrastruktury technicznej, w tym obiektów i urządzeń punktowych na wydzielonych geodezyjnie działkach, zgodnie z przepisami odrębnymi. Zapis ten nie stanowi naruszenia rozporządzenia w związku z zapisami planu miejscowego stanowiącymi o dopuszczalności obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej jako przeznaczenie dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej(§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga jest zasadna. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tej ustawy - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obręb Jamielnik, gmina Lidzbark (wzdłuż drogi do m. Belk), Rada Gminy w Lidzbarku zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów. Sąd podziela zarzut skargi, że kompetencje te zostały przekroczone w postanowieniach dotyczących dopuszczenia lokalizacji infrastruktury technicznej, w tym obiektów i urządzeń punktowych (takich jak np. stacje transformatorowe, przepompownie itp.) na wydzielonych geodezyjnie działkach, zgodnie z przepisami odrębnymi – tj. w postanowieniach § 4 ust. 11 pkt 2, § 5 ust. 11 pkt 2, § 6 ust. 11 pkt 2, § 7 ust. 11 pkt 2, § 8 ust. 11 pkt 2 uchwały. Podnieść należy, że to w planie miejscowym należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których – zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) – zalicza się inwestycje, o których mowa w powyższych postanowieniach uchwały. Samo wskazanie, że dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia ich w opisie oraz na rysunku planu jest niewystarczające. Odwołanie się zaś w zakresie dopuszczenia realizacji infrastruktury technicznej do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o niedopuszczalnym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogami przepisów odrębnych. Realizując władztwo planistyczne, należy tym samym precyzyjnie wyznaczyć na rysunku planu przebieg infrastruktury technicznej, zaś ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenów, jeśli takie występują w związku z tą infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Należy więc podzielić stanowisko skarżącego, że ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz doprowadzić do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zakwestionowane powyżej przepisy uchwały wyczerpały dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi - istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenia powyższe są zaś tego rodzaju, że zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jednocześnie Sąd nie podziela pozostałych zarzutów skargi, co pozostaje jednak bez wpływu na orzeczenie. W ocenie Sądu, bezzasadny jest zarzut naruszenia postanowień rozporządzeń Wojewody Warmińsko-Mazurskiego: Nr 34 z dnia 27 września 2005 r. w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego oraz Nr 109 z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Górnej Wkry. Postanowienia § 4 ust. 3 pkt 4, § 5 ust. 3 pkt 6 i ust. 3 pkt 2 uchwały o naruszeniu takim nie świadczą, tym bardziej, że uchwała zawiera postanowienia § 4 ust. 8 pkt 1 wskazujące, że granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie są na podstawie odrębnych przepisów, tj. powołanych wyżej rozporządzeń Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Organ stwierdził więc w uchwale, że zagospodarowanie terenu musi odbywać się w zgodzie z tymi rozporządzeniami. Tym samym, nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut, że rozporządzenia te zostały uchwałą naruszone. Ponadto, Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, dotyczącego braku określenia maksymalnej wysokości zabudowy dla obiektów innych, niż budynki. Zarzuty w tym zakresie dotyczą zabudowy dopuszczalnej, którą wskazano jako infrastrukturę techniczną, w tym obiekty i urządzenia punktowe (takie jak np. stacje transformatorowe, przepompownie itp.), tj. dla terenów MN w § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 11 pkt 2 oraz dla terenów RM w § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 11 pkt 2. Wskazać należy, że w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały wskazano, że ilekroć w uchwale jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym – należy przez to rozumieć rodzaje przeznaczenia niekolidujące z przeznaczeniem podstawowym, które uzupełniają lub wzbogacają podstawowe funkcje terenu. Obiekty, o których mowa w powołanych przepisach stanowią zabudowę dopuszczalną. Biorąc pod uwagę postanowienia § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały, należy stwierdzić, że obiekty budowlane, o których mowa w planie jako o zabudowie dopuszczalnej nie mogą być wyższe, niż budynki, których wysokość została w uchwale określona. Mają to być bowiem obiekty niekolidujące z przeznaczeniem podstawowym. Tym samym, zarzuty skarżącego w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione. Jak wskazano wyżej, pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Z powyższych przyczyn, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.