I OW 93/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem W. a Powiatem W. w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia wskazać Powiat W. jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatem W. przez wskazanie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Prezydent [...] w uzasadnieniu wniosku z [...] kwietnia 2019 r. wskazał, że małoletnia K. K. postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...], wydanym w trybie zabezpieczenia, została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej u E. K.. Matka małoletniej – M. O. zmarła [...] czerwca 2004 r. Ojciec małoletniej – P. K. mieszka w L., ul. [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] sierpnia 2018 r. ograniczono władzę rodzicielską P. K. nad małoletnią córką poprzez umieszczenie małoletniej w rodzinie zastępczej u E. K. Dyrektor [...] Centrum Pomocy Rodzinie w piśmie z [...] lipca 2018 r. wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. z prośbą o zawarcie porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. w piśmie z [...] listopada 2018 r. wskazał, że nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej i w związku z tym [...] jest właściwe do ponoszenia tych wydatków. Prezydent [...] powołując się na art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", wskazał, że miejscem zamieszkania małoletniej K. K. jest miejsce zamieszkania ojca, tj. L. Ponadto P. K. w okresie [...] kwietnia 2016 r. – [...] września 2017 r. pobierał świadczenie wychowawcze na córkę. Potwierdzeniem, że Powiat W. jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K. K. jest fakt przekazania przez Sąd Rejonowy dla [...] sprawy dotyczącej ograniczenia władzy rodzicielskiej do Sądu Rejonowego w W. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta W. w piśmie z [...]czerwca 2019 r. wniósł o wskazanie jako organ właściwy Miasto [...]. Starosta W. ustalił ponadto, że K. K. od [...] czerwca 2009 r. pozostaje pod opieką i na utrzymaniu babki ojczystej – E. K. Ojciec P. K. nie łoży na utrzymanie córki. W postanowieniu o tymczasowym umieszczeniu w rodzinie zastępczej Sąd wskazał, że "Faktyczną opiekę nad K. sprawuje jej babcia E. K., która zaspokaja potrzeby wnuczki. Małoletnia u niej mieszka i uczęszcza do szkoły w W.". Adres zamieszkania ojca P. K. nie jest miejscem zamieszkania K. K. Małoletnia jest zameldowana na pobyt stały pod adresem zamieszkania swej babci – ul. [...],[...] W. Ponadto od września 2009 r. pobiera naukę na terenie [...] począwszy od przedszkola. Organ ustalił także, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] K. K. już w 2009 r. została umieszczona w rodzinie zastępczej ustanowionej w osobie E. K. i Miasto [...] ponosiło wydatki na utrzymanie dziecka. Pomimo postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 2016 r. o zwolnieniu E. K. z funkcji rodziny zastępczej i powrotu pod bezpośrednią opiekę ojca, małoletnia pozostawała pod opieką babci – E. K. Z tych powodów w sprawie powinien być zastosowany art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111), powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.", co oznacza, że decydujące powinno być kryterium miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały K. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Miastem [...] a Starostą W., gdyż obie te jednostki samorządu powiatowego uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków za pobyt K. K. w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 16 w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 (m.in. wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a." Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Skoro w niniejszej sprawie Miasto [...] oraz Powiat W. nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, to właściwym do rozpoznania tego sporu jest sąd administracyjny. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia przedstawionego sporu. Przechodząc do rozpoznania wniosku Miasta [...] wskazać należy, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.). Jednakże w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się (art. 191 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 i 4 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z akt sprawy wynika, co nie jest kwestionowane przez Powiaty pozostające w sporze, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z 2016 r. E. K. została zwolniona z funkcji rodziny zastępczej i K. K. powróciła pod bezpośrednią opiekę ojca. W okresie tym P. K. przysługiwała pełnia władzy rodzicielskiej nad K. K. Ojciec małoletniej mieszka w L., ul. [...], w powiecie w. Miejscem zamieszkania K. K., zgodnie z art. 26 § 1 K.c., było zatem miejsce zamieszkania ojca, któremu wyłącznie przysługiwała władza rodzicielska. Tym samym jako właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K. K. ponownie umieszczonej w rodzinie zastępczej postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. należało wskazać Powiat W. Wyjaśnić trzeba, że wskazywane przez Powiat W. okoliczności dotyczące faktycznego zamieszkiwania K. K. przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej u babki, pomimo zwolnienia E. K. z funkcji rodziny zastępczej, uczęszczania w tym okresie do szkoły w W., a także zameldowania K. K. na pobyt stały od [...] sierpnia 2010 r. u babci, tj. pod adresem ul. [...],[...] W., nie mogły mieć w niniejszej sprawie decydującego znaczenia. W postępowaniu dotyczącym realizacji obowiązku meldunkowego chodzi przede wszystkim o zapewnienie zgodności zapisów w ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania lub wymeldowania się. W wyroku z 2 marca 1990 r. sygn. akt III SA 149/90 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na różnice występujące pomiędzy treścią pojęcia "pobyt stały" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r. poz. 174 ze zm.) - obecnie art. 25 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397) - a "miejscem zamieszkania", o którym mowa w art. 25 K.c. Pierwsze pojęcie odnosi się do konkretnego adresu (dom, lokal), drugie zaś jedynie do miejscowości. Miejsce zamieszkania to pojęcie prawne wchodzące w zakres prawa cywilnego, ukształtowane na potrzeby stosunków cywilnoprawnych. Zwrócić należy uwagę, że art. 21 § 1 K.p.a., ustalający właściwość miejscową organu administracji państwowej, odróżnia miejsce zamieszkania (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego) od miejsca pobytu. Z reguły miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. będzie się pokrywało z miejscem pobytu w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności, zwłaszcza gdy chodzi o osobę, która sama obiera miejsce zamieszkania (domicilium voluntarium). Inaczej jednak może się przedstawiać sytuacja, gdy chodzi o określenie miejsca zamieszkania danej osoby według miejsca zamieszkania innej osoby (domicilium necessarium). Dotyczyć to może dzieci pozostających pod władzą rodzicielską (art. 26 K.c.) lub osoby pozostającej pod opieką (art. 27 K.c.). W tych wypadkach miejscem zamieszkania tych osób jest miejsce zamieszkania (miejscowość) rodziców (rodzica) lub opiekuna, i to bez względu na to, czy dana osoba w tej miejscowości przebywała, przebywa czy będzie przebywać. Jest to zatem pewna fikcja prawna, wprowadzona do celów, o których była mowa wyżej. Nie jest ona przydatna do celów meldunkowych (przepisy meldunkowe nie zawierają odesłania do przepisów K.c.), jeśli się zważy, że zadaniem organów ewidencji ludności jest między innymi likwidacja fikcji polegającej na niezgodności zapisów ewidencji z rzeczywistym miejscem pobytu osób, których dotyczy obowiązek meldunkowy W świetle podniesionych okoliczności, zgodnie z art. 191 ust. 4 ustawy z dnia 9 września 2011 r., organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K. K. umieszczonej w rodzinie zastępczej jest Powiat W. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w związku z art. 4 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.