II SAB/Rz 107/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Licealnych w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Licealnych w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej A. z dnia 12 października 2020 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Licealnych na rzecz strony skarżącej A. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Stowarzyszenie [...] (dalej także: "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Licealnych w przedmiocie informacji publicznej. W dniu [...] października 2020 r. Stowarzyszenie wystąpiło drogą elektroniczną do Dyrektora Zespołu Szkół Licealnych o udzielenie - w trybie dostępu do informacji publicznej - informacji, czy w dniu [...] października 2020 r. Zespół będzie organizować zajęcia lekcyjne, a jeśli tak, to w jakiej formie tj. stacjonarnej, zdalnej, itp. W odpowiedzi na powyższe - pismo z [...] listopada 2020 r. - Dyrektor Zespołu wskazał, że [...] października 2020 r. prowadzone będą zajęcia w formie stacjonarnej. W złożonej, wymienionej wyżej skardze Stowarzyszenie podniosło zarzut nieudostępnienia żądanej informacji publicznej w przewidzianym ustawą terminie. W związku z powyższym wniosło o zobowiązanie strony przeciwnej do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że strona przeciwna dopuściła się bezczynności, o zasądzenie kwoty pieniężnej lub wymierzenie grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Motywując żądanie dotyczące zasądzenia kwoty pieniężnej strona skarżąca podała, że jej celem byłoby pokrycie wydatków związanych z prowadzeniem sporu sądowoadministracyjnego i wsparcie działalności statutowej Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Licealnych wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że brak terminowego udzielenia żądanej przez stronę skarżącą informacji wynikał z faktu, iż wniosek wpłynął na adres poczty e-mail z zakwalifikowaniem do kategorii "spam". Dyrektor powołał się też na to, że szkoła pracuje w trybie zdalnym, a część jej pracowników przebywa w izolacji czy kwarantannie ze względu na epidemię. Ponadto, Dyrektor zwrócił uwagę, że adres wnioskodawcy to: [...], co mogło sugerować, że ktoś podszywa się pod adres kuratorium i że otwarcie wiadomości może wprowadzić wirus. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według § 2 tego przepisu, kontrola ta odbywa się przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. Jej przedmiot wskazuje zaś art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", do której stosowania w sprawach dotyczących postępowań o udostępnienie informacji publicznej odsyła treść art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), powoływanej następnie jako "u.d.i.p.". I tak, w świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przedmiot zaskarżenia może stanowić bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Chodzi tutaj o sytuacje, gdy podmiot zobowiązany nie wydał decyzji, postanowienia czy też nie wydał aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. Aby można było mówić o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej konieczne jest ustalenie, czy na adresacie wniosku ciążył w ogóle obowiązek podjęcia stosownego aktu bądź czynności, jak też, czy żądane dane mają charakter informacji publicznej, o której mowa w u.d.i.p. Istotne jest też, czy dotrzymano terminu udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W szczególności do grupy takiej powołany przepis zalicza organy władzy publicznej (pkt 1) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dyrektor szkoły jest organem władzy publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, bowiem posiada kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uczniów (np. skreśleniu z listy uczniów - art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.). Można go także zaliczyć do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem szkoła wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Już z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do nauki, zaś z ust. 4 tego artykułu, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W świetle z kolei art. 1 pkt Prawa oświatowego, system oświaty zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. W myśl z kolei art. 2 pkt 3 tego aktu, system ten tworzą szkoły ponadpodstawowe. Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, dyrektor kieruje działalnością szkoły i reprezentuje ją na zewnątrz. Nadto, dyrektor szkoły bez wątpienia dysponuje majątkiem publicznym (art. 68 ust. 1 pkt 5 Prawa oświatowego). Jak wynika ze statutu Zespołu Szkół Licealnych jego organem prowadzącym jest Powiat i to on finansuje jego działalność. W myśl bowiem art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Jeśli chodzi o informację publiczną, to jej definicję zawiera art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Jest to bardzo ogólnikowe wyjaśnienie, dlatego przy ustalaniu, czy objęte wnioskiem dane można zakwalifikować do informacji publicznej konieczne jest sięgnięcie do art. 6 u.d.i.p., który podaje konkretne przykłady informacji mających walor publiczny, jak też do art. 61 Konstytucji RP. Ustęp 1 powołanego przepisu ustawy zasadniczej, ustanawia prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W oparciu o brzmienie powołanych wyżej unormowań wyprowadza się szeroką definicję informacji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek dotyczył udzielenia informacji, czy w dniu [...] października 2020 r. Zespół będzie organizować zajęcia lekcyjne, a jeśli tak, to w jakiej formie tj. stacjonarnej, zdalnej, itp. Jest to z pewnością informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a zatem informacja publiczna. Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które to przypadki w sprawie niniejszej nie zachodzą. Centrum Wsparcia wystąpiło z wnioskiem [...] października 2020 r., zaś odpowiedź skierowana została do niego w dniu [...] listopada 2020 r., a zatem z dziewięciodniowym opóźnieniem. Ze względu na fakt, że wnioskodawca otrzymał żądaną informację jeszcze przed dniem orzekania, Sąd nie miał podstaw do zobowiązywania Dyrektora do załatwienia wniosku Stowarzyszenia. Opóźnienie w przekazaniu żądanej informacji obligowało natomiast Sąd do stwierdzenia - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - że Dyrektor Zespołu Szkół Licealnych dopuścił się bezczynności. Ponadto, z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd zobowiązany był stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analizując okoliczności sprawy uznał, że bezczynność Dyrektora nie miała takiego charakteru. Orzecznictwo sądowe przyjmuje, że dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 27.05.2020 r., I OSK 1401/19). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (tak wyrok NSA z 29.04.2020r" I OSK 1419/19). Motywując brak terminowego udzielenia żądanej przez Stowarzyszenie informacji Dyrektor wskazał w odpowiedzi na skargę, że wniosek wpłynął na adres poczty e-mail z zakwalifikowaniem do kategorii "spam". Dyrektor powołał się też na to, że szkoła pracuje w trybie zdalnym, a część jej pracowników przebywa w izolacji czy kwarantannie ze względu na epidemię. Ponadto, Dyrektor zwrócił uwagę, że adres wnioskodawcy to: [...], co mogło sugerować, że ktoś podszywa się pod adres kuratorium i że otwarcie wiadomości może wprowadzić wirus. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko, że ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego. Przyjęło więc domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, oznacza to, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu, (por. np. wyroki NSA: z dnia 19.05.2017 r., I OSK 2589/15, z 26.02.2020 r., I OSK 3397/18). Stwierdzając w pkt II wyroku, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał na uwadze, że wszystkie powołane przez podmiot zobowiązany okoliczności nie wskazują, by wykazał się on złą wolą i chęcią zlekceważenia wnioskodawcy. Bezczynność trwała zaś stosunkowo krótko tj. dziewięć dni. Sąd oddalił natomiast skargę - w pkt III wyroku - w zakresie, w jakim składający ją domagał się przyznania od Dyrektora sumy pieniężnej bądź wymierzenia temu podmiotowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. (tj. grzywna oraz suma pieniężna) są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 28.07.2020 r. II GSK 127/20, wyrok NSA z 20.11.2020 r. II OSK 3455/19). O takim celowym działaniu w warunkach sprawy niniejszej nie można zaś mówić, a poza tym wnioskodawca uzyskał żądaną informację. Koszty postępowania w niniejszej sprawie obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł. O ich zasądzeniu od Dyrektora na rzecz skarżącego Stowarzyszenia orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.