II SA/Łd 870/18

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. nr [...] znak: [...], z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Burmistrz W. ustalił, na wniosek M. M., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn towarów handlowych, na terenie działki nr 357/2, obręb [...], gm. W.. Organ stwierdził, że inwestycja spełnia łącznie warunki i wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017.1073 ze zm dalej powoływanej jako u.p.z.p.). powyższa decyzja został uchylona przez organ odwoławczy z uwagi na wady analizy urbanistycznej. W toku postępowania inwestor zmienił żądanie w zakresie parametru wysokości kalenicy do 7 m a okapu do 4,5 metra (wniosek z dnia 2.01.2017r.). Następnie w dniu 7 czerwca 2017 roku zmienił wniosek, zwracając się o ustalenie warunków zabudowy dla hali magazynowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz W. decyzją z dnia [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji, stwierdzając, że wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M., który zarzucił niezgodność decyzji z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogiem kontynuacji funkcji, gdyż planowana inwestycja ma powstać w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, której forma architektoniczna, gabaryty i funkcja są całkowicie odmienne od wnioskowanego zamierzenia budowalnego. Występująca na tym terenie zabudowa, to niewielkie, o pow. 120-150 m2 domy jednorodzinne i jeszcze mniejsze przyległe budynki gospodarcze. Planowana zabudowa ma mieć wielokrotnie większe gabaryty, a jej forma architektoniczna różni się całkowicie od ustalonych form zabudowy jednorodzinnej. Nadto skarżący zarzucił niezgodność z wymogiem § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie wskazując, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną, lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Działka nr 357/2 ma szerokość większą niż 16 m. Ponadto, wskazał, że decyzja nie uwzględnia przyszłego oddziaływania na działkę nr 356, brakuje w niej także analizy uciążliwości zwiększonego i nieznanego gabarytowo transportu dostawczego. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. odwołujący się podniósł dodatkowo, że nadużyciem jest uwzględnienie w analizie urbanistycznej istniejącej na działce nr 353/2 budowli, która powstała niezgodnie z jakimikolwiek zasadami i jest rozbudowywana o następne namiotowe konstrukcje. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.: 1) uchyliło pkt 2.1 zaskarżonej decyzji oraz załącznik w graficzny w części określającej nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki nr 360/1 i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, 2) uchyliło pkt 2 lit. g zaskarżonej decyzji i w tym zakresie ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3 m do 5 m, 3) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ustalenie występowania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. następuje w ramach analizy urbanistycznej przeprowadzanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie MI). Zdaniem organu postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Burmistrza W. wykazało, że projektowana przez inwestora budowa hali magazynowej może zostać zrealizowana na wskazanym terenie, bowiem spełnione są, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego - występują nieruchomości, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, a także zabudowa magazynowa, a zatem tożsama z planowaną do realizacji. Parametry architektoniczne zabudowy występującej na obszarze analizowanym pozwalają, o czym świadczą wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej, na ustalenie niezbędnych wymagań nowej zabudowy (które jednak wymagają niewielkiej korekty). Kolegium podkreślił, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej, a projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedsięwzięcia. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze - nie obejmuje gruntów rolnych klasy I-III. Z przepisów szczególnych nie wynikają przeciwwskazania do realizacji inwestycji, w szczególności z przepisów ustaw: z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - inwestycja nie jest planowana do realizacji na terenach podlegających w gminie W. ochronie na podstawie przepisów ww. ustawy; z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - teren inwestycji nie znajduje się na obszarach ochrony konserwatorskiej; z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze; ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - teren inwestycji nie znajduje się na obszarach zagrożenia powodzią. Inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Na tej podstawie organ stwierdził, że spełnione są również warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. i wobec tego Burmistrz W. był obowiązany uwzględnić wniosek inwestora i ustalić warunki zabudowy dla projektowanego zamierzenia budowlanego. Decyzja zawiera elementy wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i została uzgodniona w zakresie wymaganym przez art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ze Starostą [...] (w zakresie ochrony gruntów rolnych - postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r.; w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych - milcząca akceptacja), Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. (w zakresie melioracji wodnych - milcząca akceptacja) oraz Zarządem Województwa [...] (w zakresie terenów przylegających do pasa drogowego drogi publicznej - postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r.). Kolegium skorygowało zaskarżoną decyzję w zakresie ustalonych warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego - organ I instancji bez podstawy prawnej ustalił bowiem nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki nr 360/1 (lasu znajdującego się na tej działce), podczas gdy z przepisów rozporządzenia wynika, że linię zabudowy ustala się tylko od strony pasa drogowego drogi. Ponadto, nieprawidłowo ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, bo skoro na działkach przyjętych do analizy parametr ten występuje w przedziale od 3 m do 8 m, to należało ustalić go od minimum (3 m) do wysokości wskazanej we wniosku inwestora, tj. do 5 m, a nie jak błędnie przyjął autor analizy do 4,5 m. W odniesieniu do zarzutów strony organ wyjaśnił, że w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje nie tylko zabudowa mieszkaniowa, jak twierdzi skarżący, lecz również zabudowa magazynowa (działka nr 352/2), a zatem tożsama pod względem funkcji z zabudową planowaną do realizacji przez inwestora. Z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika aby zasada kontynuacji była spełniona tylko wówczas, gdy planowana zabudowa jest zgodna z funkcją dominującą na obszarze analizowanym. Oczywistym jest, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna będzie miała inną formę architektoniczną i gabaryty niż zabudowa magazynowa, jednakże skoro na obszarze analizowanym (wyznaczonym tylko w minimalnym wymaganym przepisami rozporządzenia zakresie) występuje zabudowa magazynowa, to brak jest podstaw faktycznych do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Zabudowa magazynowa na działce nr 352/2 została ponadto wzniesiona legalnie. Decyzją Burmistrza W. z dnia [...] Nr [...], ustalono dla niej warunki zabudowy, a następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], udzielono pozwolenia na budowę. Zdaniem organu uzasadnieniem dla dopuszczenia w decyzji o warunkach zabudowy sytuowania zabudowy w zbliżeniu z granicą nieruchomości mogą być względy ładu przestrzennego obowiązującego na obszarze analizowanym, a nie wymagania techniczno-budowlane określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Jeśli na danym obszarze w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa po granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynika, że zabudowa w zbliżeniu do granicy z sąsiednią działką występuje na obszarze analizowanym na większości zabudowanych działek, to zaś oznacza, że dopuszczenie lokalizacji planowanego do realizacji budynku w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią nie będzie naruszało ładu przestrzennego. Organ zaznaczył jednocześnie, że ostatecznie o sytuowaniu obiektu budowlanego decyduje organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę. Mimo związania decyzją o warunkach zabudowy organ architektoniczno-budowlany nie jest zwolniony od dokonania oceny, czy inwestycja nie narusza prawnie chronionych interesów osób trzecich w szczególności wynikających z warunków technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ dodał, że w postępowaniu lokalizacyjnym nie dokonuje się oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania środowiskowego. Podnoszone przez skarżącego kwestie - potencjalne zwiększenie ruchu pojazdów - nie ma zatem wpływu na możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stosownie do zapisu zawartego w pkt. 7 zaskarżonej decyzji inwestor jest obowiązany tak zaprojektować inwestycję aby nie wprowadzała ona uciążliwości na tereny sąsiednie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie dyspozycji nakazującej uwzględnienie kontynuacji funkcji działki, której decyzja ma dotyczyć oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazał także na naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej interes społeczny oraz słuszny interes obywateli - właścicieli działek sąsiadujących z działką nr 357/2 poprzez wydanie decyzji pozwalającej wznieść halę magazynową w miejscu, gdzie dotychczas dominowała w sposób zdecydowany zabudowa wolnostojących budynków jednorodzinnych natomiast położenie działki skutkowało nieznacznym wykorzystaniem terenu przez ruch samochodowy co może wpływać na generowanie m.in uciążliwego hałasu. Zarzucił ponadto naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpanie w sposób należyty dostępnych środków dowodowych, co umożliwiło kompleksowe rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji odmiennej od decyzji podlegającej zaskarżeniu. Skarżący wyjaśnił, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest wadliwe, narusza obowiązujące przepisy prawne, jest niezgodne z aktualnym stanem faktycznym oraz narusza jego uzasadnione interesy, w związku z czym nie sposób się z nią zgodzić. W pierwszej kolejności strona podniosła, że wbrew treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaskarżona decyzja nie uwzględnia dotychczasowej funkcji działki oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdecydowana większość działek sąsiednich została zabudowana wolnostojącymi domami jednorodzinnymi, które nie są przeznaczone na jakąkolwiek działalność komercyjną - gospodarczą. Wydanie decyzji, na mocy której niejako dopuści się budowę hali magazynowej doprowadzi do zakłócenia dotychczasowej istniejącej zabudowy oraz stanowić będzie niespotykane dotychczas odstępstwo od spójnej i konsekwentnej wizji urbanistycznej. Niezależnie od powyższego powstanie hali magazynowej wykorzystywanej na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej w sposób oczywisty spowoduje znaczny wzrost ruchu samochodowego odbywającego się na ul. A 6, który dotychczas związany był wyłącznie z dojazdem mieszkańców do swoich posesji. Ulica ta nie stanowiła żadnego istotnego ciągu komunikacyjnego, wykorzystywanego przez osoby inne aniżeli okoliczni mieszkańcy, zatem w sposób oczywisty zaskarżona decyzja może skutkować wzrostem aktywności w wykorzystaniu terenu oraz wpłynąć w sposób negatywny na wszystkie działki sąsiednie. Wzrost ruchu samochodowego skutkować będzie generowaniem znacznie większego hałasu, wzrostem emisji spalin oraz utrudnieniem w codziennym funkcjonowaniu. Jego zdaniem nie sposób zgodzić się również ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż podstawą jej wydania może stanowić jednostkowa i wyjątkowa sytuacja związana z wystąpieniem zabudowy magazynowej z całkowitym pominięciem dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W prowadzonym postępowaniu organ nie dołożył starań w celu ustalenia najistotniejszej okoliczności, jaką jest nastawienie właścicieli działek sąsiednich do planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., każda decyzja powinna uwzględniać nie tylko indywidualny interes jednostki, której dotyczy, lecz winna również uwzględniać uzasadniony interes pozostałych obywateli, których rozstrzygnięcie w sposób bezpośredni będzie dotyczyło. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że skarżący w sposób nieprawidłowy rozumie zasadę dobrego sąsiedztwa i wyjaśnił, że na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie występuje pojęcie "dominującej funkcji" zabudowy. Nie ma podstaw prawnych do tego by kontynuację funkcji ograniczać wyłącznie do funkcji dominującej na działkach sąsiednich. Skoro na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji tożsamej z planowaną przez inwestora, należało przyjąć, że zasada "dobrego sąsiedztwa" jest spełniona i określić warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Warunki wydania decyzji lokalizacyjnej określone są ponadto w sposób wyczerpujący w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wśród nich nie zostało wymienione "nastawienie" osób trzecich do inwestycji. Organ lokalizacyjny nie ma zatem obowiązku pytać właścicieli działek sąsiednich o ich "nastawienie" do planowanej inwestycji. Wskazany przez skarżącego art. 7 K.p.a. ma natomiast zastosowanie w przypadkach decyzji uznaniowych, a decyzja o warunkach zabudowy taką decyzją nie jest. M. M., uczestnik postępowania, będący inwestorem w piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2018 roku wyjaśnił, że planowana inwestycja to nieduży magazyn niezbędny do dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Nie będzie powodował on wzmożenia ruchu drogowego, inwestor nie używa do transportu samochodów ciężarowych, tylko busy z uwagi na planowaną wielkość. Stanowi on kontynuację funkcji, bowiem na położonej w odległości 41 m działce 353/6 od lat prowadzona jest produkcja mebli, działka 352/3 zabudowana jest legalnie. Nieruchomość skarżącego to działka rolna o szerokości 12 metrów. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku skarżący oświadczył, iż załącznik graficzny do decyzji nie zawiera wszystkich naniesień budowlanych na sąsiedniej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) Rozpoznając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji, uznać ją należy za uzasadnioną, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie mające na celu wyjaśnienie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w powoływanym w części historycznej uzasadnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) . Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W sprawie bezsporne jest spełnienie przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia natomiast zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Sposób badania cech zagospodarowania terenu oraz ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa wspomniane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (trzykrotność szerokości frontu działki) i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu. Wskazane wyżej ustawowe przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji pozwalają na wniosek, że nie wszystkie zarzuty skargi mogą odnieść skutek. Przede wszystkim brak podstaw prawnych do badania nastawienia właścicieli działek sąsiednich do inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy oczywiście musi w sposób ramowy określać zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie chodzi jednak o "nastawienie sąsiadów" do planowanej inwestycji. Wadliwie zupełnie skarżący powołał przepis art. 7 k.p.a. dla uzasadnienia tego zarzutu. Na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji nie bada się skutków w postaci ewentualnego wzmożenia ruchu pojazdów z uwagi na charakter inwestycji, brak bowiem ustawowych podstaw do analizowania powyższych okoliczności. Bezpodstawny jest też zarzut braku kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę. Skarżący podkreśla, że w badanym terenie dominuje zabudowa mieszkaniowa, jedynie na jednej działce realizowana jest funkcja usługowa i to nielegalna. Jednakże dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. Zabudowa usługowa istnieje na działce 353/2. Jest to zatem ustalenie wystarczające do przyjęcia wniosku o kontynuacji funkcji. Natomiast zarzut skarżącego o nielegalnej zabudowie tej nieruchomości jest o tyle nietrafny, że w toku postępowania odwoławczego do akt złożono ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę budynku magazynowego powierzchni zabudowy 156 m2 na tejże działce. Kwestia ewentualnej dalszej rozbudowy na tej działce dla przyjęcia powyższego wniosku pozostaje bez znaczenia, o ile jest to zabudowa legalna. Oczywistym jest, że ład przestrzenny ustala się na podstawie parametrów zabudowy realizowanej zgodnie z prawem. Natomiast bez znaczenia dla sprawy pozostaje wskazywana przez uczestnika postępowania zabudowa działki nr 353/6, skoro nie została ona objęta analizą urbanistyczną. Tym samym, jeżeli planowana inwestycja powtarza istniejącą w obszarze analizowanym funkcję magazynową, istniejącą na działce 353/2, to trudno uwzględnić zarzut skarżącego w tym zakresie. Podsumowując, ustalenia co do spełnienia przez planowaną inwestycją kontynuacji funkcji, w głównej osnowie zostały poczynione prawidłowo. Zastrzeżenia sądu budzi natomiast sposób ustalenia maksymalnej powierzchni zabudowy nowego obiektu. Zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poza wskaźnikami nowej zabudowy bada się też, czy nowa zabudowa kontynuuje cechy zabudowy zastanej. W rozporządzeniu MI w § 3 pkt 2 sprecyzowano, że przez cechy zabudowy należy w szczególności rozumieć gabaryty i formę obiektu budowalnego. Do gabarytów należy m.in. powierzchnia. Organy ustaliły powierzchnię nowej zabudowy na maksymalnie 600 m2. Po pierwsze wielkość ta wynika jedynie z wniosku inwestora, natomiast w analizie urbanistycznej brak jakichkolwiek danych, które pozwoliłyby na weryfikację tego wskaźnika. Nie podano wielkości zabudowy na działkach sąsiednich, wobec braku informacji o powierzchni działki inwestora nie sposób zweryfikować przyjętej wielkości w kontekście wskaźnika powierzchni zabudowy. Po drugie wątpliwości budzi ustalenie jedynie wskaźnika maksymalnego, zgodnie z utrwalonym już poglądem orzecznictwa wskaźniki liczbowe winny być podawane w formie od ... do (tzw. widełek). Określenie gabarytów, w tym powierzchni nowej zabudowy to istotny element zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący w toku postępowania podnosił zastrzeżenia m.in. także co do wielkości planowanej inwestycji argumentując, że nieruchomości w terenie analizowanym zabudowane są znacznie mniejszymi budynkami, o powierzchni stu kilkudziesięciu metrów. Nawet powierzchnia zabudowy usługowej na działce 353/2 wg decyzji o pozwoleniu na budowę nie przekracza 160 metrów. Zabudowa, która funkcjonalnie nawiązuje do znacząco znikomego rodzaju zabudowy w terenie analizowanym musi być realizowana z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego, który tworzą w większości budynki o innym przeznaczeniu. Innymi słowy za naruszającą ład przestrzenny należy uznać zabudowę usługową o gabarytach znacznie przekraczających parametry zabudowy zastanej. Trafnie skarżący zarzuca również, że ustalając wskaźniki odmienne od średnich wielkości w terenie analiza urbanistyczna a w ślad za nią organy nie uzasadniły w sposób przekonujący przyjęcia takich wskaźników. Tymczasem przepisy rozporządzenia MI, przewidując możliwość ustalenia wskaźników liczbowych na innym niż średni poziomie pozwalają na takie odstępstwo, jeżeli wynika to z analizy. To oznacza konieczność przekonującego uzasadnienia przyjętego odstępstwa, powołanie się na ustawową przesłankę, tj że wynika to z analizy, nie jest wystarczające. Należy wyjaśnić, jakie ustalenia analizy uzasadniają przyjęcie wielkość wskaźnika na innym niż średni poziomie. Wątpliwość sądu budzi również ustalona linia zabudowy. Inwestor wprawdzie jej nie kwestionował, ale z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji nie wynika, aby linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 rozporządzenia MI. Przy tym sąd dostrzega wady przyjętego w decyzji rozwiązania, mogące mieć negatywne skutki dla właściciela nieruchomości., zwłaszcza w kontekście dalszych planów inwestycyjnych. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, obszaru na którym może odbywać się zabudowa. Natomiast niemożliwa jest zabudowa między tą linią a pasem drogowym. W rozpoznawanej sprawie linia zabudowy została wytyczona w dużej odległości od pasa drogowego, co w kontekście wcześniejszych uwag może stanowić w przyszłości przeszkodę np. w usytuowaniu zabudowy mieszkaniowej na działce inwestora bliżej drogi. Okoliczność ta zdaje się niewystarczająco została wyjaśniona na etapie analizy urbanistycznej. Ponadto ustalona linia zabudowy nie stanowi też przedłużenia zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" oznacza kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Autor analizy wprawdzie odwołuje się do usytuowania na innych działkach budynków gospodarczych czy usługowych, ale ogląd załącznika graficznego nie potwierdza tego wniosku. Powyższe uchybienia analizy urbanistycznej skutkowały wadliwymi ustaleniami w zakresie przyjętych wskaźników i cech zabudowy co narusza zasady postępowania określone w art. 7 , art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie należy też zauważyć, że organ II instancji nie miał racji zmieniając rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ przyjął, że we wniosku inwestor określił ten parametr na 5 m, tymczasem z notatki służbowej pracownika organu z dnia 2 stycznia 2017 r. wynika, że inwertor wniósł o zmianę projektu w zakresie wysokości okapu na 4,5 m. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Reasumując, stwierdzone uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych, związane też z wadliwą wykładnią art. 61 st.1 pkt 1 u.p.z.p. powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazń zawartych w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. ał