II SA/Gl 426/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skarg Wojewody [...] oraz Z.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały oraz § 2 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu [...] roku Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr XXXIX/560/09 w sprawie określenia wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W podstawie prawnej tej uchwały wskazany został art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( DZ. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) w zw. z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. – dalej ustawa o utrzymaniu czystości). Wojewoda [...], działając jako organ nadzoru, złożył w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności opisanej uchwały w częściach określonych w jej § 2 załącznika nr 1 oraz § 2 załącznika nr 2 uznając, że zamieszczone w nich zapisy są sprzeczne z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości. Uzasadniając skargę organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała winna określać opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, a w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych – również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Zatem winna ona określać wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbiór odpadów komunalnych czy o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zakwestionowane zapisy zamieszczone w obu załącznikach do uchwały określają tymczasem obowiązki, które powinien spełnić przedsiębiorca po uzyskaniu zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, czy po uzyskaniu zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, czyli w trakcie realizacji tych zadań. Odpowiadając na skargę ( pisma z dnia [...]r., [...]r., [...]r. oraz [...]r.) Gmina Z. przychyliła się do stanowiska Wojewody [...] uznając słuszność postawionych zarzutów. Pełnomocnik Gminy poinformował jednocześnie, że Rada Miejska nie podjęła jednak uchwały zmieniającej zaskarżony akt. Skargę na opisaną na wstępie uchwałę wniósł także, pismem z dnia [...]r., przedsiębiorca Z. S. prowadzący Zakład Oczyszczania Miasta z siedzibą w K. . Skarga ta została wniesiona w trybie art. 101 u.s.g., a skarżący domagał się w niej stwierdzenia niezgodności z prawem § 1 ust. 1 pkt 1 oraz ust 4 uchwały (winno być załącznika nr 1 do uchwały) oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżone unormowania nakazują posiadanie przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie na odbiór odpadów komunalnych co najmniej dwóch pojazdów przeznaczonych do odbioru tych odpadów, które spełniają wymagania emisji spalin minimum EURO 4 oraz dysponowanie zapleczem biurowym na terenie Gminy Z. Zdaniem skarżącego te postanowienia załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały naruszają przepisy art. 7 ust. 3a w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia ( Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33 – dalej rozporządzenie). W ocenie skarżącego zakwestionowane przez niego przepisy stoją ponadto w kolizji z art. 9a ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości oraz art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W uzasadnieniu Z. S. podał, że skargę poprzedził wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Rady Miejskiej w Z. W wezwaniu tym zwrócił uwagę, że zapisy § 1 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały z dnia 23 września 2009 r. uniemożliwiają mu skuteczne ubieganie się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych i pozbawiają go możliwości konkurowania z innymi przedsiębiorcami. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej w Z. wyjaśnił, że wprowadzony do uchwały wymóg dysponowania przez przedsiębiorcę pojazdami spełniającymi wymogi normy EURO 4 ma na celu ochronę powietrza poprzez ograniczenie emisji spalin i promuje rozwiązania ograniczające tę emisję. Warunek ten dotyczy wszystkich podmiotów zainteresowanych prowadzeniem działalności na terenie Gminy Z., a wobec tego nie ogranicza konkurencji. Natomiast zawarty w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały warunek nakazujący posiadanie na terenie gminy zaplecza biurowego miał na celu ułatwienie kontaktu na linii przedsiębiorca klient poprzez możliwość zawierania umów oraz załatwiania bieżących spraw przez mieszkańców Z. w miejscu ich zamieszkania i bez konieczności prowadzenia korespondencji na odległość. Uzasadniając żądania skargi Z. S. podał, że Rada Miejska winna respektować przepisy wykonawcze do ustawy o utrzymaniu czystości. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia wymagania dotyczące przedsiębiorców winny być określone w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujacy, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przepisy uchwały w zaskarżonej części w sposób oczywisty naruszają te zasady i nie można ich uzasadnić potrzebą ograniczenia wprowadzanych do powietrza substancji zanieczyszczających, bowiem zasada promowania rozwiązań ograniczających emisję zanieczyszczeń w systemie transportu miejskiego nie wynika z żadnego powszechnego przepisu prawa. Przepisy dopuszczają natomiast do ruchu na drogach publicznych pojazdy spełniające normy od EURO 0 do EURO 5. Skarżący wyjaśnił także, że aby spełnić omawiany warunek musiałby zakupić minimum dwa pojazdy spełniające normę EURO 4, a to śmieciarkę lub samochód z dźwigiem hakowym bądź bramowym przeznaczonym do odbioru niesegregowanych odpadów komunalnych oraz samochód specjalistyczny umożliwiający odbieranie odpadów zbieranych selektywnie. Z kolei wymóg dysponowania zapleczem biurowym na terenie Gminy Z. w ocenie skarżącego został określony wbrew upoważnieniu ustawowemu, bowiem zaplecze biurowe nie jest wyposażeniem technicznym, ani bazą transportową, o jakich jest mowa w art. 7 ust. 3a ustawy. Zdaniem skarżącego obsługa klienta i jej warunki nie powinny więc być określane w uchwale rady gminy. Wbrew warunkom ustawowym na przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie nałożony został także obowiązek prowadzenia w formie papierowej i elektronicznej ewidencji umów zawieranych z właścicielami nieruchomości oraz podawania informacji wykraczających poza zakres przewidziany w art. 8a ust. 1 ustawy, a to daty zawarcia umowy, okresu jej obowiązywania oraz sposobu przekazywania tych danych w formie plików w formacie xls. Odpowiadając na skargę Z. S. Gmina Z. wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie uchwała jest zgodna w całości z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości, jak i z innymi przepisami prawa. W ocenie Gminy przepisy art. 7 ust. 3a, jak i art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości dają podstawę do podjęcia przez radę gminy odpowiednich uchwał i nie można ich skutecznie kwestionować. Podała, że przedsiębiorca w swej skardze stwierdza, iż uchwała w sposób oczywisty narusza przepisy ustawy i rozporządzenia, nie wskazuje jednak na czym polega owa "oczywistość". Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi Gmina podniosła, że wprowadzenie wymogu spełniania przez pojazdy przedsiębiorcy normy EURO 4 ma na celu preferowanie podmiotów dysponujących nowoczesnym sprzętem, który w mniejszym stopniu zatruwa środowisko. Norma EURO 4 jest dopuszczona do stosowania w Polsce i w związku z tym nie można czynić zarzutu z jej stosowania przez organ stanowiący gminy. Z kolei postanowienia § 1 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały zostały wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom Z. kontaktów z przedsiębiorcą świadczącym usługi na terenie miasta. Przywołany przepis precyzuje też, w jakiej formie mają być przekazywane informacje określone w art. 9a ustawy. Wobec powyższego należy uznać, że warunki postawione ubiegającym się o zezwolenie na odbiór odpadów komunalnych są jednakowe dla wszystkich przedsiębiorców i nie zakłócają konkurencji. Zarządzeniem Sądu z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt 1197/10, sprawa ze skargi Z. S.na opisaną uchwalę Rady Miejskiej w Z. została na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej p.p.s.a.)połączona ze sprawą ze skargi na tę uchwalę wniesioną przez Wojewodę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Z. dowodzi zasadności zarówno skargi Wojewody [...] wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., jak i częściowo skargi Z. S. wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie Sąd nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., zarzutami oraz wnioskami skargi także z urzędu stwierdził niezgodność z prawem innych niezaskarżonych postanowień kontrolowanej uchwały, w wyniku czego stwierdził nieważność całego § pkt 1 zaskarżonej uchwały, a nie tylko zakwestionowanych przez strony skarżące zapisów umieszczonych w załączniku nr 1 i nr 2 do tej uchwały. Zgodnie z art. 7 ust. 3 a ustawy o utrzymaniu czystości rada gminy określa, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W uchwale tej rada uwzględnia: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Aktualne brzmienie tego przepisu, ustalone ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), rozwiało występujące dotychczas w orzecznictwie wątpliwości co do charakteru aktu prawnego wydawanego na jego podstawie. Przekazanie organom stanowiącym gmin kompetencji do rozstrzygania w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, wskazuje bowiem, że uchwała taka jest aktem prawa miejscowego ( por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OPS 1/09, [w:] LEVX NR 529485). Przechodząc do analizy przepisów zamieszczonych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego wskazać należy w pierwszym rzędzie, że Rada Miejska w Z. nie wywiązała się z obowiązku nałożonego na nią przepisem art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy. Uchwała w części określającej wymogi, jakie winien spełniać przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie zawiera bowiem elementu obligatoryjnego, jakim winno być wskazanie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W ocenie Sądu nie stanowi bowiem wypełnienia dyspozycji wskazanego wyżej przepisu ustawowego zapis zamieszczony w § 3 załącznika nr 1 do uchwały, określający wymagania w zakresie miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W szczególności niewypełniają dyspozycji tego przepisu ani punkt 1), ani punkt 2) tego paragrafu. Z postanowień tych wynika bowiem jedynie, że odpady komunalne zebrane z terenu Gminy Z. zostaną przekazane do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania zawartych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (pkt 1) oraz że odpady komunalne pochodzące ze zbiórki selektywnej od właścicieli nieruchomości zostaną przekazane do firm posiadających stosowne uprawnienia w zakresie odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów (pkt 2). Obie wskazane wyżej jednostki redakcyjne § 3 załącznika nr 1 nie zawierają zatem obligatoryjnych elementów wymienionych w ustawie oraz w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący (iuris cogentis). Wskazać należy, że miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych odbieranych z terenu Gminy Z. nie wynikają także – jak zdaje się wskazywać § 3 pkt 1 załącznika nr 1 do kontrolowanej uchwały - z planu gospodarki odpadami dla województwa [...] przyjętego uchwałą Sejmiku Samorządowego Województwa [...] z dnia [...]r., Nr [...], dokonującą aktualizacji tego planu. Dostrzec wreszcie trzeba, że stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 39, poz. 251 ze zm.) odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddawane odzyskowi lub unieszkodliwione. Miejsca te, w świetle art. 7 ust. 3 a pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości, a także stanowiącego jego uzupełnienie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w przypadku odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, powinny zostać natomiast wskazane w uchwale rady gminy określającej wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia , o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ostatnio wskazanej ustawy. Dodatkowo tylko zauważyć przyjdzie, że sformułowania zawarte w § 3 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały naruszają zasady techniki prawodawczej ustalone § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie bowiem z tymi zasadami w aktach prawa miejscowego nie powtarza się wyrażeń ustawy upoważniającej oraz innych aktów normatywnych. Tymczasem redakcja § 3 załącznika nr 1 stanowi praktycznie jedynie powtórzenie przepisu ustawy upoważniającej. Powyższe ustalenia nakazują Sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego całego § 1 pkt 1 uchwały, którym to przepisem zatwierdzony został załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały . Sąd jednocześnie podzielił stanowisko Wojewody kwestionujące zasadność zamieszczenia w § 2 załącznika Nr 1 i w § 2 załącznika Nr 2 "wymagań w zakresie zabiegów sanitarnych i porządkowych", jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegających się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych oraz o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Wskazane w tym przepisie obowiązki, jak słusznie zauważył organ nadzoru, odnoszą się do przedsiębiorcy prowadzącego już działalność i nie mieszczą się w opisie wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Wskazać też przyjdzie, że zarzut naruszenia wskazanymi wyżej uregulowaniami art. 7 ust. 3a ustawy podzielił także w całości pełnomocnik Gminy Z. Z tego też względu Sąd stwierdził nieważność nie tylko § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, ale także § 2 załącznika Nr 2 wskazanego w § 1 pkt 2 uchwały. Stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 uchwały ( wraz ze wskazanym w tym przepisie całym załącznikiem nr 1 ) zwalnia Sąd od szczegółowej analizy zarzutów podniesionych przez skarżącego Z. S. w stosunku do zapisów zamieszczonych w § 1 ust. 1 pkt 1) oraz ust. 4 tego załącznika. W tym miejscu podzielić należy jednak zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 7 ust. 3 a ustawy o utrzymaniu czystości oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) poprzez nałożenie na przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości obowiązku posiadania co najmniej dwóch pojazdów spełniających wymagania w zakresie emisji spalin na poziomie minimum EURO 4. Rada Miejska w Z. nie była bowiem umocowana przepisem art. 7 ust. 3a pkt 1) ustawy o utrzymaniu czystości do wskazania wymagań dotyczących dopuszczalnej emisji spalin w pojazdach przeznaczonych do odbioru odpadów komunalnych. Wspomniany przepis upoważnia bowiem radę do opisu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Zapis ten poprzez wyeliminowanie przedsiębiorców posiadających dopuszczone do ruchu pojazdy służące do odbierania odpadów, które nie spełniają tej stosunkowo wysokiej normy czystości spalin emitowanych do atmosfery, ogranicza także konkurencję oraz utrudnia dostęp do rynku. Narusza on tym samym normę wynikająca z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którą organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków nieprzewidzianych przepisami prawa. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut dotyczący wymogu zamieszczonego w § 1 ust. 4 załącznika nr 1, nakładającego obowiązek dysponowania przez przedsiębiorcę na terenie Gminy Z. zapleczem biurowym, które umożliwiałoby zawieranie umów z właścicielami nieruchomości na świadczenie usług. W ocenie Sądu wymóg ten mieści się bowiem w pojęciu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, o jakim jest mowa w art. 7 ust. 3 a pkt 1) ustawy o utrzymaniu czystości. Zauważyć należy wreszcie, że wskazany w § 1 ust. 4 pkt 2) załącznika nr 1 zakres informacji, jakie powinien gromadzić przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych dotyczy podobnie jak w przypadku § 2 załącznika nr 1 oraz § 2 załącznika nr 2 przyszłych obowiązków przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych i nie mieści się w dyspozycji art. 7 ust. 3a pkt 1) ustawy o utrzymaniu czystości. Nota bene wykaz ten pokrywa się w dużej mierze z wykazem informacji zamieszczonym w art. 9a ustawy. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził na podstawie art. 147 p.p.s.a. nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały oraz § 2 załącznika nr 2 do tej uchwały. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Z. S. orzeczono po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).