I OW 123/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 kwietnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uznającej wypłacone świadczenia rodzinne za nienależnie pobrane i zobowiązującej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez r.pr. P.G., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej Minister) a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (dalej Kolegium) przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W.K. (dalej zainteresowana) o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej Marszałek) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2016 r.) uznającej wypłacone świadczenia rodzinne za nienależnie pobrane i zobowiązującej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 28 października 2011 r. zainteresowana złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, które pobierała na mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej Burmistrz) z 1 grudnia 2011 r. nr [...]. Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dnia 29 maja 2014 r. Burmistrz uchylił prawo do ww. świadczeń w okresie od 14 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. Na mocy ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.) Marszałek odmówił zainteresowanej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w postaci dodatku dyferencyjnego w okresie od 14 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. wskazując, że w okresie tym państwem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń rodzinnych w rozumieniu prawa Unii Europejskiej była Republika Federalna Niemiec. Dnia [...] lutego 2016 r. Marszałek wydał decyzję nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2016 r.) o uznaniu świadczeń rodzinnych pobranych za okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. za nienależnie pobrane i wezwał zainteresowaną do spłaty kwoty 646,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczanymi od 1 czerwca 2012 r. do 31 grudnia 2015 r. i odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od 1 stycznia 2016 r. do dnia spłaty. Dnia 15 lutego 2017 r. do Kolegium wpłynął wniosek zainteresowanej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2016 r. Pismem z 29 stycznia 2020 r. Kolegium przekazało "odwołanie" [winno być "wniosek"] - na podstawie art. 65 § 1 kpa - Ministrowi. Po przeanalizowaniu przepisów prawa dotyczących właściwości organu, Minister zakwestionował swoją właściwość do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Przedmiotowy wniosek dotyczy decyzji Marszałka Województwa, tj. organu samorządu województwa. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W piśmie przekazującym przedmiotowy wniosek Kolegium powołało przepisy przejściowe, tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej ustawa zmieniająca) podnosząc, że przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do wniosków o stwierdzenie nieważności. W ocenie Ministra skutkiem niezastosowania ww. przepisu winno być jednak zastosowanie przepisów ogólnych, tj. art. 17 pkt 1 kpa. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach (postanowienie NSA z 14.12.2018 r. I OW 139/18). Inny przepis przejściowy, tj. art. 23 ust. 1 zd. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że "postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę". Na mocy powyższego przepisu wojewoda stawał się organem właściwym w postępowaniach administracyjnych dotyczących świadczeń rodzinnych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, które nie zostały zakończone w dniu 31 grudnia 2017 r., na co wyraźnie wskazuje sformułowanie "postępowania (...) są kontynuowane przez wojewodę". Zgodnie z art. 104 kpa, zakończenie sprawy występuje w formie wydania decyzji administracyjnej, a tym samym wydanie decyzji przez właściwy organ kończy postępowanie w danej instancji (R. Hauser, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, art. 104, nb. 25). W przedmiotowej sprawie wydanie przez Marszałka decyzji [uznającej wypłacone świadczenia rodzinne za nienależnie pobrane i] orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, stanowiło zakończenie postępowania administracyjnego w I instancji. W sprawie nie może mieć zastosowania art. 23 ust. 1 ustawy zmieniającej, który dotyczy postępowań niezakończonych. Nawet gdyby przyjąć, że w przedmiotowej sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 23 ust. 1 ustawy zmieniającej, to i tak na mocy art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania byłoby Kolegium. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, "W sprawach z wniosków [podkreślenie wnioskodawcy] o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze". Stosownie do uzasadnienia ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1625, VIII kadencja, dostępny na stronach internetowych Sejmu RP), a tym samym zgodnie z teleologiczną wykładnią tych przepisów, ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych (m.in. art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej), do 31 grudnia 2018 r. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, pozostają samorządowe kolegia odwoławcze. W toku prac parlamentarnych nie wprowadzono żadnych zmian do przepisów przejściowych, a tym samym można uznać, że treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej opisuje wyczerpująco cel wprowadzenia przepisów przejściowych. Taka regulacja miała w zamiarze ustawodawcy stanowić lex specialis wobec art. 17 pkt 2 kpa. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach (postanowienia NSA z: 14.12.2018 r. I OW 156/18; 19.12.2018 r. I OW 174/18). Wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń "wychowawczych" [winno być "rodzinnych"] jest konsekwencją wcześniejszej decyzji w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych, wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek zainteresowanej. Nienależnie pobrane świadczenia, których ustalenie kwestionuje zainteresowana, są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosku o przyznanie świadczeń, przy czym wniosek ten był złożony 28 października 2011 r., tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, m. in. wyrok WSA w Opolu z 16.11.2017 r. II SA/Op 301/17. Minister wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które to w obecnym stanie prawnym jest organem wyższego stopnia wobec Marszałka Województwa [...] w przedmiotowej sprawie, jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2016 r. Minister wniósł - na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 111 § 2 ppsa - o łączne rozpoznanie niniejszego wniosku oraz wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem a Kolegium w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2015 r. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o wskazanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 29 stycznia 2020 r. nr [...]. W piśmie tym, które zalega w aktach niniejszej sprawy, wskazano, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, "W sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze". W sprawach innych niż ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, kolegium nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku. Niniejsza sprawa nie dotyczy wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Art. 157 § 1 [kpa] stanowi, że "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ". W myśl art. 17 pkt 2 kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Istotą niniejszej sprawy jest wskazanie, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2016 r., którą Marszałek - na podstawie "art. 21, art. 23a, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm. [dalej uśr])" uznał wypłacone zainteresowanej świadczenia rodzinne za nienależnie pobrane i zobowiązał zainteresowaną do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Stosownie do art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 891 nb 4). W dacie wydawania kwestionowanej decyzji właściwym organem był Marszałek Województwa [...] (art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 23a ust. ust. 4, 5, 6 i 9, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 8 uśr - Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.). Przy ustalaniu właściwości organu w sprawach pozostających w zakresie działania organów samorządu terytorialnego konieczne jest stwierdzenie, w jakim zakresie samorządowe kolegium odwoławcze występuje jako organ wyższego stopnia przez uwzględnienie przepisów szczególnych (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 891 nb 4). Art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest przepisem szczególnym, wyłączającym ogólną właściwość Kolegium jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym marszałka województwa. Art. 23 ust. 1 zd. 1 ustawy nowelizującej nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się on do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r., na co wskazuje wyrażenie - "są kontynuowane". Sprawa zainteresowanej została zakończona w I instancji decyzją z [...] lutego 2016 r. Czynności dokonane przez Marszałka są skuteczne, w tym decyzja z [...] lutego 2016 r. (art. 23 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej). Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2016 r. zainicjował nową sprawę, rozpatrywaną w odrębnym trybie, określonym m.in. art. 157 § 1 kpa (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 892 nb 6; postanowienie NSA z 10.7.2020 r. I OW 21/20 - przy czym w sprawie I OW 21/20 przedmiotem postępowania było wskazanie organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, nie zaś marszałka – jak w sprawie I OW 123/20). Art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej normuje zakres właściwości Kolegium jako organu wyższego stopnia w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych nie jest sprawą "o ustalenie prawa". Z tego powodu, analizowany przepis również nie znajduje zastosowania. Wobec braku przepisów szczególnych, właściwość organu należy ustalić w oparciu o zasady ogólne, zawarte w art. 17 pkt 1 kpa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, orzekł jak w sentencji. Spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem a Kolegium w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2015 r. został rozpoznany w odrębnym postępowaniu (postanowienie NSA z 17.12.2020 r. I OW 122/20). Brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 w zw. z art. 111 § 2 ppsa, gdyż wnioski Ministra dotyczyły różnych sporów kompetencyjnych, wywołanych wnioskami o stwierdzenie nieważności dwu różnych decyzji, tj. 1. decyzji z [...] grudnia 2015 r. (I OW 122/20) i 2. decyzji z [...] lutego 2016 r. (I OW 123/20), wobec czego nie mogły być objęte jednym wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Minister prawidłowo złożył wnioski odrębnymi pismami.