II SA/Gl 790/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Z., poprzez osobę upoważnioną, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 6 i 8, 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 23a i 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z poźn. zm. – dalej u.ś.r. – w oryginale podano datę ustawy 13 stycznia 2015 r.), postanowił zmienić decyzję nr [...] z dnia [...] r. w następującej części: 1) uchylił prawo do zasiłku rodzinnego na L. P., za okres od 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w kwocie miesięcznej 95 zł; 2) uchylił prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego na rzecz A. P., za okres od 1 listopada 2017 r. do 4 listopada 2017 r. w kwocie miesięcznej 53,40 złotych. W uzasadnieniu podano m. in., że w przypadku, gdy Wojewoda ustali, iż mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu [...] r. uzyskano informację, że członek rodziny P. P. podlega od dnia [...] r. ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wobec czego od dnia 1 listopada 2017 r. uchylono prawo do świadczeń. W odwołaniu od ww. decyzji A. P. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a osoba podlegała ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, wskutek pozostawania członka rodziny poza granicami RP; 2) naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść decyzji, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w jej uzasadnieniu jakichkolwiek przesłanek i powodów, które pozwalałyby przyjąć, iż zasadne jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, braku wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3) błędne ustalenie stanu faktycznego mające wpływ na treść decyzji, polegające na przyjęciu, iż biologiczny ojciec małoletniej L. P. jest członkiem jej rodziny, w sytuacji, w której matka małoletniej A. P. rozstała się ze swoim partnerem P. P. w grudniu 2014 roku, a od tego czasu nie utrzymuje on kontaktu z L.; pominięciu okoliczności, iż P. P. nie wychowuje małoletniej, nie jest członkiem jej rodziny, zaprzestał łożenia na utrzymanie córki od stycznia 2017 roku, co spowodowało wszczęcie egzekucji zagranicznej, matka małoletniej sprzeciwiła się pobieraniu przez niego jakichkolwiek świadczeń na dziecko, został pozbawiony władzy rodzicielskiej, a nadto złożono przeciwko niemu zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 209 §1 Kodeksu karnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. orzekło: - uchylić zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zmienia decyzję nr [...] z dnia [...] r. w następującej części: uchyla prawo do następujących dodatków do zasiłku rodzinnego -- dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego na A. P. od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 4 listopada 2017 r. w kwocie 53,40 złotych i w to miejsce orzeka zmienić decyzję nr [...] z dnia [...] r. w następującej części: uchylić prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego na L. P. od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 4 listopada 2017 r. w kwocie 63,40 złotych; w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że z informacji przekazanej przez [...] instytucję właściwą w sprawach świadczeń rodzinnych wynika, iż ojciec dziecka zamieszkuje na terenie [...], gdzie od 1 stycznia 2016 r. jest uprawniony do świadczeń rodzinnych. Zatem w przedmiotowych sprawach w okresie od 1 marca 2016 r. do 31 grudnia 2017 r, w zakresie świadczeń podlegał ustawodawstwu innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Był on uprawniony na ternie [...] do świadczeń rodzinnych w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa. Tym samym organ właściwy zobligowany był do uchylenia od 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. decyzji przyznającej stronie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku na dziecko L. P. (poprzednio P.). Z uwagi na to, że organ I instancji decyzją z dnia [...] r. przyznał A. P. prawo do dodatku z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko L. P. (poprzednio P.), to zaskarżona decyzja zawierała błędne wskazanie, iż uchyla się prawo do ww. dodatku przyznane na A. P. W pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. To, że ojciec dziecka jest pozbawiony władzy rodzicielskiej nad córką nie ma wpływu na wynik postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika A. P. Wniesiono o uchylenie w całości decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 i 23a u.ś.r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a osoba podlegała ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, wskutek pozostawania członka rodziny poza granicami RP; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów; 3. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść decyzji, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w jej uzasadnieniu jakichkolwiek przesłanek i powodów, które pozwalałyby przyjąć, iż zasadne jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, braku wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4. błędne ustalenie stanu faktycznego mające wpływ na treść decyzji polegające na przyjęciu, iż biologiczny ojciec małoletniej jest członkiem jej rodziny w sytuacji, w której matka małoletniej rozstała się ze swoim partnerem w grudniu 2014 roku, a od tego czasu nie utrzymuje on kontaktu z córką L., pominięciu okoliczności, iż nie wychowuje on dziecka, nie jest członkiem jej rodziny, początkowo łożył na utrzymanie córki, lecz zaprzestał od stycznia 2017 roku, konieczne było wszczęcie egzekucji zagranicznej, matka małoletniej nie wyraziła zgody, a wręcz wprost sprzeciwiła się pobieraniu przez niego jakichkolwiek świadczeń na dziecko, został pozbawiony władzy rodzicielskiej, a nadto złożono przeciwko niemu zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 209 §1 Kodeksu karnego. W uzasadnieniu podano m. in., że nie istnieje żadna więź rodzinna poza więzią biologiczną ojca i małoletniej. Pismem Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] roku skarżąca została poinformowana o tym, iż ojciec dziecka ubiega się o zagraniczne świadczenia rodzinne. Dotychczas nic o tym nie wiedziała. Pismem z dnia [...] roku wyraziła sprzeciw wobec pobierania przez niego świadczeń rodzinnych na terenie [...], a także podała i wykazała wszelkie ww. okoliczności. Pobieranie przez niego świadczeń rodzinnych i na tej podstawie uchylenie prawa do świadczeń w Polsce jest rażąco niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 23a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 23a ust. 2 tej ustawy, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei w myśl art. 23a ust. 5 cytowanej ustawy, w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy ojciec córki skarżącej może być uznany za członka "rodziny" osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych, w rozumieniu ww. przepisów. Z tego względu koniecznym jest przywołanie definicji legalnej rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Kwestia interpretacji definicji "rodziny" (członka rodziny) była już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych, które zwracały uwagę na kontekstowość tej swoistej definicji. Sądy wypowiadały się wprawdzie nie tylko na gruncie art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale również w odniesieniu do rozumienia pojęcia rodziny z archiwalnego już art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.). Z uwagi na zbieżność obu definicji, prezentowane w tym zakresie stanowiska można odnieść do każdej z tych ustaw. W wyroku z dnia 13 września 2017 r., sygn. I OSK 2955/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do tak rozumianej "rodziny" wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych osób, to w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z jego treści nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W konsekwencji pod pojęciem "rodziny" rozumie się osoby wymienione w powyższej definicji legalnej, jednakże w zależności od sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w tej definicji. Dokonując wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie można pominąć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zatem przysługuje tylko temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale - jako członek rodziny dziecka - łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny (w tym np. matki dziecka lub samego dziecka), wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ww. ustawy. W konsekwencji ojciec dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem i uchylający się od uiszczania zasądzonych przez sąd świadczeń alimentacyjnych nie może zostać uznawany automatycznie za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego rodzaju świadczeń. Rodzic dziecka w opisanej sytuacji nie tworzy bowiem z dzieckiem oraz z pozostałymi członkami rodziny "wspólnoty dochodowej", o której mowa w definicji legalnej z art. 3 pkt 16 w zw. z art. 3 pkt 12 u.ś.r. W świetle przedstawionych dotychczas rozważań należy wskazać, że organy pominęły podnoszone w toku postępowania przez skarżącą okoliczności, które w jej przekonaniu wykluczają zaliczenie ojca dziecka do rodziny skarżącej i jej córki. Wykluczając z góry możliwość, aby biologiczny ojciec dziecka nie został uznany za wchodzącego w skład rodziny, organy nie poczyniły prawidłowych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych podnoszonych w tym zakresie przez stronę. Doprowadziło to do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., przy czym ww. naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że organy obu instancji przywołały uzyskaną od Wojewody Śląskiego informację, iż w sprawach dotyczących uprawnień skarżącej do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na jej dziecko przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miały zastosowanie od 1 marca 2016 r. do 31 grudnia 2017 r., należy wskazać, że przekazując taką informację Wojewoda nie weryfikuje, czy osoba wskazana przez organ, jako członek rodziny osoby uprawnionej przebywający poza granicami kraju faktycznie posiada status członka rodziny. W tym zakresie Wojewoda polega na informacji zawartej we wniosku organu o ustalenie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji stanowisko Wojewody może być uznane za wiążące wyłącznie wtedy, gdy informacja zawarta we wniosku organu dotycząca tego, że osobę przebywającą za granicą uznano za członka rodziny osoby uprawnionej, jest prawidłowa. Wskazać należy, że Organ I instancji swą decyzję wydał w trybie art. 163 k.p.a., zgodnie z którym "Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne." Uchylenie decyzji nie jest na pewno tożsame z jej zmianą. Są to zupełnie inne rozstrzygnięcia. Organ I instancji z kolei "zmienił" decyzję z [...] r. poprzez "uchylenie" prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Objął tym samym cały zakres decyzji z [...] r. uchylając wszystkiej jej elementy, nazywając to "zmianą". Jest to zatem rozstrzygnięcie wewnętrznie niespójne. SKO przy tym w części utrzymało w mocy takie rozstrzygnięcie, o czym świadczą słowa: "(...) w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (...)". Do tego, jako podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji podano ustawę z dnia 13 stycznia 2015 r. o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy ustawa ta została uchwalona 28 listopada 2003 r. Organ zatem przywołał niewłaściwy akt prawny, co w zakresie utrzymanym w mocy przez SKO zostało zaakceptowane. SKO w żadnym miejscu swej decyzji nie podaje prawidłowej daty wydania aktu, posługując się jedynie nazwą "ustawy o świadczeniach rodzinnych" i publikatorem. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Organy poczynią ustalenia faktyczne i prawne z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a nie jedynie wybiórczo. Ustalony w powyższy sposób stan faktyczny zostanie następnie poddany ocenie z punktu widzenia podstaw do zastosowania art. 23a ust. 5 u.ś.r., przy uwzględnieniu ww. stanowiska Sądu, dotyczącego wykładni pojęcia rodziny, o którym mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.