II OSK 3418/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1187/17 w sprawie ze skarg L. K. i B. K. na uchwałę Rady Gminy Biłgoraj z dnia 6 września 2005 r., nr XXIX/196/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biłgoraj terenów leśnych i zalesień oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 maja 2018 r. sygn. II SA/Lu 1187/17, oddalił skargi L. K.i B.K. na uchwałę Rady Gminy Biłgoraj z 6 września 2005 r., nr XXIX/196/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biłgoraj terenów leśnych i zalesień. Sąd I instancji uznał, że plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej upzp). 2.1. Skarżący B. K.wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa procesowego tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. oddalenie skargi i nie stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, pomimo jej uchwalenia z istotnym naruszeniem prawa materialnego; 2) naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię przepisu nieuznającą przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa pianistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem; b) art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię dotyczącą uznania, że brak określenia linii rozgraniczających tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych nie narusza w/w przepisów, ponieważ możliwe są na tym samym terenie zadania o różnych funkcjach, a także poprzez wykładnię ograniczoną, tj. nieuwzględniającą wszystkich zarzutów skarżącego; c) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie problemu definicji legalnych wskazanych w ustawie Prawo Budowlane; d) art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp poprzez błędną wykładnię nieuznającą braku szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w planie miejscowym; e) art. 140 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są całkowicie niezasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowany plan miejscowy został sporządzony wyłącznie w celu przeznaczenia terenów do zalesienia i nie dotyczy on terenów przeznaczonych do zurbanizowania. Taki cel tego planu w sposób fundamentalny determinuje przedmiot jego regulacji i tego czy przekroczone zostało władztwo planistyczne. Nie można zatem uznać, że został naruszony art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 upzp. Gmina nie przekroczyła bowiem władztwa planistycznego ustalając przeznaczenie działek skarżącego symbolami "[...]" (przeznaczenie podstawowe zalesienie), "[...]" (przeznaczenie podstawowe lasy) oraz "[...]" (przeznaczenie podstawowe lasy). Wyrównywanie kompleksów leśnych i tworzenie zwartych ekologicznie kompleksów mieści się w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie. 3.4 Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. W świetle tego przepisu uznać należy za dopuszczalne w ramach terenów o podstawowym przeznaczeniu – np. zalesienia czy lasu również dopuszczenie uzupełniającego przeznaczenia pod infrastrukturę przesyłową czy w szczególności pasa bez zalesienia pod istniejącymi liniami elektroenergetycznym. Istotą linii rozgraniczających jest oddzielenie terenów o przeznaczeniach, które się wzajemnie wykluczają. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę, w tym przypadku nie można mówić o wykluczających się funkcjach terenu. Zgodnie z § 7 ust. 1 lit. e planu miejscowego w pasie pod liniami dopuszcza się prowadzenie gospodarki leśnej, która stanowi podstawowe przeznaczenie terenu. 3.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. poprzez błędną wykładnię przepisu nieuwzględniającą definicji legalnych wskazanych w Prawie Budowlanym. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się na powyższych obszarach determinowany jest celem sporządzenia tego planu, którym jest przeznaczenie terenów do zalesienia. W tym kontekście zapis o zakazie lokalizowania wszelkich budynków jest jednoznaczny i nie wywołuje jakichkolwiek wątpliwości, w świetle definicji zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. Plan zakazuje wznoszenia wyłącznie budynków, natomiast nie wprowadza zakazu wznoszenia budowli służących w szczególności gospodarce leśnej. Byłoby bezcelowe określanie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla budowli mających służyć gospodarce leśnej. 3.6. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp poprzez błędną wykładnię przepisu nieuznającą braku szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest całkowicie błędny. Scalanie i podział nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie dotyczy wyłącznie gruntów przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, co wynika jednoznacznie z treści art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204). Prawidłowo zatem w planie miejscowym nie określono zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, ponieważ byłyby one bezprzedmiotowe w odniesieniu do działek skarżącego. 3.7. W świetle powyższego, bezprzedmiotowe jest zarzucanie przez skarżącego naruszenia art.140 Kc, ponieważ przepis ten określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności, nie zakazuje przeznaczania nieruchomości prywatnych do zalesienia czy też jako las. Zgodnie z tym przepisem uprawnienie do korzystania z rzeczy przysługuje w graniach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym zakres uprawnień do korzystania z nieruchomości zależy od jej statusu urbanistycznego określonego w planie miejscowym. 3.8. W związku z tym, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne, nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 147 Ppsa. W przedmiootwej sprawie Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę, wskazując, że badając sprawę w granicach interesu prawnego skarżącego nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.