II OSK 105/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 367/16 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżony wyrok, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] grudnia 2015 r., nr [..] II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz A. H. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 367/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.H. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] lutego 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.), nakazał M. R. oraz A.L. rozbiórkę zbiornika osadowego na ścieki sanitarne, zlokalizowanego na granicy działki nr [..]oraz [..] przy ul. K. w K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. H., właścicielka budynku połozonego na działce nr [..] przy ul. K.w K., z którego odprowadzane są ścieki sanitarne do przedmiotowego zbiornika osadowego. A. H. powołała się na prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w S. z dnia [..] listopada 2005 r. o nabyciu przez nią przez zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na prawie do korzystania z osadnika wraz z rurą kanalizacyjną. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] decyzją z dnia [..] lutego 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania A. H., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w latach 50-tych ubiegłego wieku na granicy działek nr [..] i [..] przy ul. K. w K.nieznany inwestor zlokalizował zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe o wymiarach 2,7 x 3,0 m i głębokości 2,2 m, zbudowany z nieotynkowanej cegły, bez izolacji, z którego korzystali właściciele budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych przy ul. K.: nr [..] (działka nr [.]), nr [..] (działka nr [..]), nr [..] (działka nr [..]), nr [..] (działka nr [..]). Z informacji uzyskanych z Urzędu Miejskiego w K. wynika, że nie istnieją żadne dokumenty związane z budową tego zbiornika. Również właściciele poszczególnych nieruchomości nie okazali pozwolenia właściwej władzy na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe, które było w latach 50-tych ubiegłego wieku wymagane na podstawie art. 332 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. W latach 1995-1998 Gmina K.prowadziła inwestycję, w ramach której wybudowano rozdzielone sieci kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej w ciągu ul. K. W 1996r. istniejący zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe został podłączony do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z opinią biegłego sądowego w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji sanitarnych oraz ochrony wód z dnia 22 maja 2007 r. zbiornik ten zaczął pełnić funkcję przepływowego osadnika ścieków, w którym na dnie zatrzymywane są osady ściekowe, ciecz nadosadowa odprowadzana jest do miejskiej sieci kanalizacyjnej, a częściowo poprzez nieszczelną konstrukcję wsiąka do gruntu i przedostaje się do wód gruntowych. Obecnie jedyną osobą korzystającą z osadnika na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [.] listopada 2005 r. sygn. akt II [.]., stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na prawie korzystania z osadnika wraz z dołączoną do tego osadnika rurą kanalizacyjną biegnącą do nieruchomości przy ul. K., jest A. H. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.prawidłowo prowadził postępowanie na podstawie przepisu art. 51 Pr. bud. Wykonane samowolnie roboty budowlane zostały zakończone w latach 50-tych ubiegłego wieku i nie podlegają regulacjom zawartym w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Pr. bud. (dotyczącym samowolnej budowy obiektów budowlanych, a nie urządzeń budowlanych takich jak przyłącza i urządzenia instalacyjne służące gromadzeniu ścieków), natomiast wypełniają przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1, ponieważ zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, - wypełniają również przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2, ponieważ zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska, gdyż z powodu nieszczelności murowanej z cegły konstrukcji zbiornika, ścieki są częściowo wprowadzane do ziemi i wód gruntowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wykluczył możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że wykonane roboty budowlane nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, ponieważ naruszają § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działki położone przy ul. K. w K. mają możliwość bezpośredniego przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej w tej ulicy. Dodatkowo przedmiotowy zbiornik osadowy, z którego jedynie ciecz nadosadowa jest odprowadzana do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej i w którym następuje zatrzymanie osadów ściekowych, powodujące konieczność okresowego opróżniania zbiornika przez pojazd asenizacyjny, powinien spełniać warunki określone dla tego typu urządzeń sanitarno-gospodarczych w § 35 i § 36 ww. rozporządzenia. Z dokonanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że przedmiotowy zbiornik nie spełnia powyższych wymagań. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie rozstrzyga kwestii ochrony, czy też zniesienia służebności gruntowej odwołującej się. Przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone na podstawie i w granicach przepisów prawa budowlanego, zgodnie z kompetencjami organów nadzoru budowlanego określonymi w art. 81 Pr. bud. i nie wchodzi w kompetencje sądów powszechnych. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. Wykonane samowolnie roboty budowlane, polegające na wybudowaniu zbiornika na nieczystości ciekłe na granicy działek nr [..] oraz [..] przy ul. K. w K., zakończone w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku, nie podlegają bowiem regulacjom zawartym w art. 48 ust. w lub w art. 49b ust. 1 Pr. bud. – dotyczącym samowolnej budowy obiektów budowlanych, a nie urządzeń budowlanych, takich jak przyłącza i urządzenia instalacyjne służące gromadzeniu ścieków. Prawidłowo organy wykluczyły możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie, skoro wykonane roboty budowlane nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Z samego faktu, że przedmiotowy zbiornik jak i inne podłączenia do sieci kanalizacyjnej zostały naniesione na mapy geodezyjne nie wynika w żadnym razie, że zostały on wykonane zgodnie z przepisami prawa. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie rozstrzyga kwestii ochrony, czy też zniesienia służebności gruntowej, polegającej na prawie korzystania z osadnika wraz z dołączoną do tego osadnika rurą kanalizacyjną biegnącą do nieruchomości skarżącej, którą wymieniona nabyła przez zasiedzenie z dniem 1 października 2005r. Respektując w pełni postanowienie Sądu Okręgowego w S. z dnia[..] listopada 2005 r. (wydane w sprawie o sygn. akt [..]), organ uznał skarżącą za stronę postępowania pomimo, że nie jest ona właścicielką żadnej z działek, na terenie których zlokalizowany jest sporny zbiornik. Z faktu, że strona opisaną wyżej służebność nabyła, nie wynika jednak, że organ utracił prawo do przeprowadzenia na podstawie obowiązujących przepisów i w granicach tychże przepisów postępowania zgodnie z kompetencjami organów nadzoru budowlanego określonymi w art. 81 Pr. bud. Wykonując obowiązki, o jakich mowa w wymienionym wyżej przepisie, organ przeprowadził postępowanie, w toku którego ustalił, że sporny zbiornik wybudowany został bez pozwolenia na budowę, zaś jego legalizacja nie jest możliwa z uwagi na wykonanie robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa, w tym m.in. usytuowanie zbiornika w zbyt małej odległości od okien i drzwi zewnętrznych budynku należącego do M.R. Nie ulega zatem wątpliwości, że zbiornik został wzniesiony z naruszeniem przepisów prawa, zaś stwierdzenie przez Sąd Okręgowy w S. nabycia przez zasiedzenie opisanej powyżej służebności gruntowej wspomnianego naruszenia nie usuwa. Rzeczą tego Sądu w ramach postępowania o zasiedzenia było jedynie zbadanie prawidłowości rozstrzygnięcia sądu I instancji, w tym m.in. przeanalizowanie, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do stwierdzenia wspomnianego zasiedzenia, nie zaś ocena legalności czy prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła A.H., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 289 § 1 k.c. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę przedmiotu stanowiącego służebność gruntową nie narusza obowiązku wszystkich sądów i organów państwowych do respektowania prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych, 2. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., a mianowicie przyjęcie, że przedmiotowy zbiornik jest zbiornikiem bezodpływowym, oraz że został posadowiony jako samowola budowlana, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jedynie, że brak jest dokumentacji źródłowej co do wzniesienia zbiornika, a nadto, że przedmiotowy zbiornik nie jest zbiornikiem bezodpływowym, lecz połączony został z miejską siecią kanalizacyjną biegnącą w ulicy K. w K., a tym samym przyjęcie, że przedmiotowy zbiornik podlega nakazowi rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zarzut naruszenia art. 289 § 1 k.c. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. nie okazał się zasadny. Za pomocą tak sformułowanego zarzutu, skarżąca zmierza do wykazania, że w niniejszym postępowaniu organy administracji publicznej naruszyły przepis art. 365 § 1 k.p.c., tj. związanie stron, sądów oraz organów państwowych i organów administracji publicznej prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Należy podkreślić, że przepisy te nie były stosowane ani przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani przez Sąd I instancji. W tym kontekście zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o ich ustawowe kompetencje na podstawie art. 51 Pr. bud. i zmierzało do weryfikacji, czy w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej oraz czy może ona zostać zalegalizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami tej ustawy. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie rozstrzyga kwestii ochrony, czy też zniesienia służebności gruntowej odwołującej się. Brak powiązania prawnego pomiędzy postanowieniem Sądu Okręgowego w S. dotyczącym nabycia przez skarżącą tej służebności przez zasiedzenie a rozstrzygnięciem tej sprawy administracyjnej. Z faktu, iż skarżąca nabyła w/w służebność, nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego utraciły właściwość rzeczową rozstrzygania spraw administracyjnych dotyczących legalności posadowienia budowli na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Niedochowanie wymogów stawianych przez przepisy Pr. bud., nawet przy równoczesnym przestrzeganiu reguł zachowania określonych w prawie cywilnym, stanowi wadę procesu budowlanego, która nie może być sanowana w drodze czynności cywilnoprawnych ( por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1909/06). Natomiast zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. okazał się zasadny. Przepis ten nie został powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut w związku z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że podstawą prawną postępowania administracyjnego w przypadku samowoli budowlanej tego typu obiektów powinien być art. 51 Pr. bud., nie zaś art. 48 Pr. bud., pomimo tego, że jest to błędne stanowisko. Dodatkowo, Sąd I instancji pominął, że nie jest dopuszczalne łączenie trybu postępowania naprawczego z odrębnym trybem, mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów. Procedura przewidziana w art. 50-51 Pr. bud. odwołuje się bezpośrednio do procesu inwestycyjnego, a norma zawarta w art. 66 Pr. bud. służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, czyli nie na skutek procesu realizacji inwestycji budowlanych, a na skutek upływu czasu, czy innego czynnika, lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2618/17, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego przeprowadzał czynności dowodowe i czynił ustalenia faktyczne w przedmiocie złego stanu technicznego zbiornika osadowego (wnioski kontroli z dnia 21 października 2015 r., czy opinia biegłego z dnia 22 maja 2007 r.). Takie ustalenia wykraczają poza przedmiot postępowania legalizacyjnego. Błędne prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Pr. bud. wynikało z niewłaściwej kwalifikacji prawnej zbiornika osadowego jako urządzenia budowlanego. Tymczasem zbiornik zdefiniowany został w art. 3 pkt 3 Pr. bud. jako budowla, a więc obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Konsekwencją zdefiniowania zbiorników, a do nich należą bezodpływowe zbiorniki na nieczystości płynne, jako budowli, jest stwierdzenie, że dla realizacji takiej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę, którego brak skutkuje uruchomieniem procedury przewidzianej art. 48 Pr. bud,, nie zaś 50 i 51 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1155/05, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od błędnej kwalifikacji prawnej zbiornika, organy przyjęły, że w sprawie ma miejsca samowola budowlana w oparciu o niewystarczające ustalenia faktyczne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że żaden przepis Pr. bud. nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, tylko dlatego, że inwestor lub zarządca po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1290/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest zatem domniemywanie samowoli budowlanej, a tak uczyniły organy nadzoru budowlanego w tej sprawie. Z dokonanych ustaleń wynika, że budowa zbiornika została zakończona w latach 50 ubiegłego wieku (brak w uzasadnieniach wydanych decyzji jakiegokolwiek odniesienia tego stwierdzenia do informacji wynikających z akt administracyjnych), nie wiadomo kto był inwestorem oraz kiedy powstał sporny obiekt. Jak wynika z akt administracyjnych w archiwach Urzędu Miejskiego w K., jak również w dyspozycji właścicieli poszczególnych nieruchomości nie znajdują się dokumenty związane z budową tego zbiornika. Fakt ten jednak nie powinien być przesądzający dla kwalifikacji budowy zbiornika jako samowoli budowlanej i obciążać skutkami jego likwidacji również skarżącą. Organy ustaliły zresztą jednocześnie, że przedmiotowy zbiornik został naniesiony na mapy geodezyjne, a jego legalność nie była wówczas kwestionowana, skoro w 1996 r. istniejący zbiornik na nieczystości ciekłe został podłączony do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. W takich okolicznościach brak było wystarczających ustaleń faktycznych determinujących kwalifikację zbiornika jako wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej i orzeczenia o rozbiórce tej budowli. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.