II OSK 26/17

SENTENCJA Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. i Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 709/16 w sprawie ze skargi M. T. i Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 14 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Wa 709/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. T. i Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej M. T. i Z. N. reprezentowani przez adw. J. S. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 pkt c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wobec braku uchylenia decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2016 r. mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. w zakresie w jaki organ zaniechał zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i w konsekwencji dokonania błędnych ustaleń, że nieruchomość przy ul. K. [...] w W. oznaczona jako dz. ew. [...] z obrębu [...] stanowi teren zielony w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie środowiska. W związku z powyższym wniesiono o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji SKO w [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 r. 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że podzielają pogląd prawny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że koniecznym i niezbędnym było uchylenie przez organ II instancji rozstrzygnięcia Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2014 r. z uwagi na zmianę stanu prawnego powstałego na etapie postępowania organu odwoławczego. Niemniej jednak, w ocenie skarżących, nawet w przypadku uznania, że kwestia przeznaczenia nieruchomości jest zagadnieniem wtórnym do ww. zmienionych przepisów w istocie penalizujących wycięcie drzewa bez wymaganego pozwolenia, nie sposób uznać, że brak było podstaw do uzupełniania przez organ materiału dowodowego i dokonania przez SKO w [...] oceny zarzutu skarżących dotyczących sprowadzającego się do zakwestionowania wykorzystania przedmiotowej nieruchomości jako terenu zielonego. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że tak w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i aktualnie, wysokość kary grzywny uzależniona jest m. in. od lokalizacji drzewa lub krzewu poprzez wprowadzenie tzw. "współczynnika lokalizacji". Tym samym za zasadne i konieczne wobec brzemienia art. 7, 77 i 80 k.p.a. było zgromadzenie przez organy materiału dowodowego pozwalającego poczynić ustalenia w tymże zakresie. W ocenie skarżących kasacyjnie, brak jest podstaw do pominięcia w dokonanej ocenie uprzednio przez organ, a następnie przez sąd administracyjny przedmiotowej okoliczności. Nie sposób uznać, aby zbędnym było zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na poczynienie ustaleń w tym zakresie jedynie z uwagi na fakt zmiany stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej został błędnie sformułowany. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega nie tylko na przytoczeniu treści art. 174 p.p.s.a., ale także na wskazaniu konkretnych przepisów, które zostały naruszone, przypisaniu ich do właściwej podstawy kasacyjnej i wskazaniu formy naruszenia (w przypadku naruszenia prawa materialnego) lub wpływu na wynik sprawy (w przypadku uchybienia przepisom procedury). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania, czy formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinni jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opierają zarzuty, tj. czy podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. wskazać należy, że Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. O naruszeniu przez organ norm zawartych w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., można mówić w szczególności wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustala on faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji słusznie wskazał, że rozpatrując odwołanie skarżących od decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] września 2014 r., nakładającej taką karę w oparciu o stan prawny, obowiązujący w tej dacie, organ odwoławczy stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie przez organ I instancji, z uwzględnieniem art. 53 ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, celem ustalenia – stosownie do wskazań wspomnianej wyżej normy temporalnej - względniejszych dla skarżących przepisów, regulujących wymierzenie przedmiotowej kary. Wyjaśnienia dotyczące stanowiska Sądu I instancji są prawidłowe. Mając tak określony przedmiot sprawy - legalność wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew - Sąd I instancji zasadnie wziął pod uwagę szczególny stan prawny powstały w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12, opubl. ZU OTK 2014/7A/68), gdzie w pkt I orzeczono, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pkt II orzeczono, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Sentencja wyroku została ogłoszona w Dz. U. z dnia 14 lipca 2014 r. (poz. 926). Przepisem art. 29 pkt 11 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw zmieniono brzmienie art. 88 i 89 ustawy o ochronie przyrody, regulujących kwestię wymierzania kar m.in. za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Wejście w życie nowelizacji we wskazanym wyżej zakresie nastąpiło z dniem 28 sierpnia 2015 r. (art. 59 pkt 2 ustawy nowelizującej), a zatem już na etapie postępowania odwoławczego, toczącego się w niniejszej sprawie. Nowelizacja art. 88 i 89 ustawy o ochronie przyrody stanowi wykonanie przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, którym to wyrokiem Trybunał zakwestionował konstytucyjność przedmiotowych przepisów w kontekście niekorzystnego z punktu widzenia podmiotów, podlegających odpowiedzialności administracyjnej z tytułu nielegalnego wycięcia drzew, uregulowania kwestii wymierzania stosownych kar pieniężnych. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nowelizacja realizuje postulat polepszenia sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu. Ponadto art. 53 ust. 3 noweli stanowi, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. W trafnej ocenie Sądu I instancji wystąpienie wskazanej wyżej zmiany stanu prawnego w trakcie postępowania odwoławczego wywołało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, stosownie do art.138 § 2 k.p.a. Konieczność poczynienia szczegółowych ustaleń faktycznych, umożliwiających ustalenie względniejszego dla skarżących reżimu sankcyjnego z tytułu wycięcia drzew bez zezwolenia (tj. do ustalenia, czy względniejsze dla skarżących byłoby wymierzenie im kary na zasadach obowiązujących w brzmieniu dotychczasowym, czy też znowelizowanym). Odnosząc się do stanowiska skarżących kasacyjnie przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi, sprowadzających się do kwestii nierozpatrzenia przez organ odwoławczy argumentacji odwołania, wywodzącej wadliwość oceny organu I instancji w zakresie zakwalifikowania nieruchomości skarżących jako terenów zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody i w konsekwencji wymierzenia należnej kary na podstawie art. 85 ust.6 tej ustawy w brzmieniu przed nowelizacją, Sąd I instancji prawidłowo przychylił się do stanowiska SKO w [...], że zagadnienie to ma charakter wtórny w stosunku do kwestii, będącej przyczyną zwrotu sprawy organowi I instancji i zostanie przez ten organ powtórnie przeanalizowane przy ponownym rozpatrywaniu całości sprawy. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji kontrolując decyzję SKO w [...] dokonał analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, w sytuacji gdy organ I instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie ocenił i uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.