IV SAB/Po 87/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. N., G.N. na bezczynność E. Operator Sp. z o.o. - Rejon Dystrybucji Ch. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 1. zobowiązuje E. Operator Spółka zo.o- Rejon Dystrybucji Ch. do załatwienia wniosku I.N. i G.N. z dnia 15 listopada 2011 r. w terminie 14 dni od dnia przekazania akt niniejszej sprawy po uprawomocnieniu się wyroku , 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od E. Operator Spółka z.o.o. – Rejon Dystrybucji Ch. na rzecz skarżących I.N. i G.N. kwotę [...] złotych ([...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. adresowanym do [...] S. A. będącym wezwaniem do podjęcia negocjacji, I.N. i G.N. za pośrednictwem pełnomocnika w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej ustawy) wnieśli m.in. o udostępnienie im "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych" na działkach o numerze ewidencyjnym [...],[...] położonych w M., oraz działek nr [...],[...] i nr [...] położonyvh w T. W reakcji na powyższe, [...]S.A. pismem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wyjaśniła, że urządzenia posadowione zostały na przedmiotowych nieruchomościach po przeprowadzeniu stosownych procedur prawnych. [...] S.A. nie udzieliła jednak żądanej informacji. W tej sytuacji I.N. i G.N. pismem z dnia 6 grudnia 2011r. ponowili swoje żądanie o przesłanie kserokopii decyzji dotyczących posadowienia urządzeń na wskazanych nieruchomościach, zaś w odpowiedzi [...] S. A. pismem z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] poinformowała, że dokumentację związaną z niniejszą sprawą jest w stanie udostępnić do wglądu w swojej siedzibie. Powyższe stanowisko [...] S. A. podtrzymała w piśmie z dnia [...].07.2011 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie o przesłanie skanów dokumentów pismem z dnia 01.06.2012 r. Następnie [...] S. A. w piśmie z dnia [...] października 2012r. nr [...] poinformowała, że w zasobach dokumentacyjnych firmy brak jest dokumentów, które można zidentyfikować jako wnioskowane decyzje. Mając powyższe na uwadze, I.N. i G.N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając [...] S. A. bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu ich wniosku z dnia 15 listopada 2011 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Skarżący wnieśli o zobowiązanie wymienionej spółki do udzielenia powyższej informacji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że spółka jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi" i w konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" oraz nakładają obowiązek jej udzielenia. W dalszej części podano, że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę, [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi, wskazując na okoliczność, że skarżący wielokrotnie podkreślali, a przynajmniej dawali wyraźnie do zrozumienia, iż żądanie swoje opierają na ewidentnym swoim interesie prywatnym. Uzasadniając powyższe wskazano, że zgodnie z art. 1 ustawy informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", a zgodnie z art. 6 tej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie i o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m.in. treść aktów administracyjnych, natomiast w katalogu powyższych nie ma kategorii "wszelkie posiadane dokumenty". Oznacza to, że podmiot zobowiązany jest do udostępnienia jedynie takich dokumentów, które po pierwsze mają charakter dokumentu publicznego, a po drugie, które możliwe są do zindywidualizowania. Jako żądania złożonego na podstawie ustawy nie można więc, zdaniem [...] S.A., oceniać żądania udostępnienia kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy ww. linii elektroenergetycznych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie należy wskazać, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. ( zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545). Uwzględniając, iż niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, że jej przedmiotem jest bezczynność [...] S.A. w zakresie udostępnienia skarżącym decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku. Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania [...] S.A. nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy). Wbrew stanowisku [...], nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że żądane przez skarżących informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (spraw administracyjnych), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, dotyczącej z lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odwiedzi na skargę, treść wniosku pozwala na skonkretyzowanie aktów administracyjnych. Skarżący konsekwentnie wskazują bowiem, iż zakresem ich wniosku objęte są decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach o numerze ewidencyjnym [...],[...] położonych w M., oraz działek nr [...],[...] i nr V położonych w T., co stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozważając podmiotowy aspekt niniejszej sprawy należy wskazać zwłaszcza na treść art. 4 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiągania celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP –tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Uznając, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku stanowią informację publiczną, a [...] S.A. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżących. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazali, iż domagają się przesłania im kserokopii (skanów) decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informacji publicznej we wskazanej przez skarżących formie. W przedmiotowej sprawie, [...] nie udzieliła żądanej informacji podnosząc w piśmie z dnia 30 października 2012r. stanowiącym ostateczną odpowiedź na złożony przez skarżących wniosek o dostępie do informacji publicznej, że w zasobach dokumentacyjnych firmy brak jest dokumentów, które można zidentyfikować jako wnioskowane decyzje. Treść powyższego pisma pozostaje jednak w sprzeczności z wcześniejszymi pismami z dnia 23 grudnia 2011r. i z dnia 13.09.2012 r., z których jasno wynika, że [...] S.A. dysponuje dokumentami objętymi zakresem wniosku, lecz dokumentację pozostawia do wglądu w swojej siedzibie. Powyższej okoliczności nie wyjaśniono ani w odpowiedzi na skargę, ani na rozprawie. W odpowiedzi na skargę w jednym akapicie [...] pisze o skierowaniu do skarżących pisma o braku żądanych dokumentów i o wcześniejszym piśmie z informacją dla skarżących, iż "udostępni posiadane przez siebie dokumenty w siedzibie spółki" (k-47 akt sądowych), bez wyjaśnienia kwestii niespójności między obu pismami. Powyższe nie pozwala uznać działania [...] w niniejszej sprawie za zgodne z przepisami ustawy. Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną, przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżących powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że [...] S.A. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżących. Zdaniem Sądu, z uwagi na okres, jaki upłynął od wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność oraz na sprzeczne odpowiedzi udzielane skarżącym, stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.