II GSK 1075/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1053/09 w sprawie ze skargi E. A. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE UZASADNIENIA Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1053/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę E. A, i uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. I Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: Pani E. A. (dalej także jako skarżąca) w dniu 20 września 2008 r. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną nr 5 do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Uchwałą Komisji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. ustalony został negatywny wynik egzaminu. Uzyskała ona bowiem z testu wyboru 187 punktów, natomiast zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 190 punktów, a zatem uzyskana przez Panią E. A. liczba punktów przesądzała o negatywnym wyniku egzaminu. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] po rozpoznaniu złożonego przez skarżącą odwołania utrzymał w mocy powyższą uchwałę. Organ nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących wadliwości w sformułowaniu pytań o numerach 206, 193, 238, 99, 100, 98 i 134 testu egzaminu konkursowego. Uwzględniając skargę E. A. na decyzję Ministra Sprawiedliwości Sąd I instancji wskazał, iż zasadne są zarzuty skargi odnośnie wadliwego sformułowania pytań 100 i 193. Pytanie 100 brzmiało: "Zgodnie z kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do tego wniosku samej apelacji: A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu, B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu, C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku". Skarżąca udzieliła na to pytanie odpowiedzi "A", podczas gdy prawidłową jest odpowiedź "C". Sąd wbrew twierdzeniom organu zauważył, że z podanych w kluczu odpowiedzi, przepisów prawnych, tj. art. 169 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej k.p.c.) w zw. z art. 130 § 1 k.p.c. nie wynika w sposób oczywisty, że prawidłową powinna być odpowiedź wskazana w kluczu odpowiedzi. O tym, że niedołączenie apelacji jest brakiem formalnym wniosku nie przemawia literalne brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. To orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań, przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, budzić może wątpliwości formułowanie w teście na egzaminie konkursowym na aplikację tego rodzaju pytań, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa. Pytanie nr 193 brzmiało: "Zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje: A. w formie postanowienia, B. w formie zawiadomienia, C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie". Według klucza odpowiedzi prawidłowa jest odpowiedź "A", zaś skarżąca na przedmiotowe pytanie udzieliła odpowiedzi "C". W ocenie Sądu I instancji w tym pytaniu żadna z podanych odpowiedzi nie stanowi zdania prawdziwego, nawet wskazana przez organ odpowiedź "A", albowiem nie zawsze zgodnie z Ordynacją podatkową wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje w formie postanowienia. Zdaniem Sądu, skoro organowi chodziło o tzw. zasadę, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści pytania. Z tych względów nieprawidłowe zredagowanie pytania 193 nie powinno obciążać skarżącej. Sąd I instancji podniósł nadto, że w przypadku pytania 99 organ nie przedstawił swojego stanowiska, odnośnie prawidłowości odpowiedzi wynikającej z klucza odpowiedzi. Wprawdzie skarżąca nie podała w odwołaniu konkretnych zarzutów odnośnie tego pytania, ale faktem jest, że go zakwestionowała i organ powinien się do tego odnieść w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pozostałym zakresie, tj. odnośnie pytań 206, 238, 98, 134 Sąd nie podzielił trafności zarzutów skargi w całości podzielając argumentację przedstawioną przez Ministra Sprawiedliwości. Z uwagi na okoliczność, że według oceny Sądu dwa pytania zostały sformułowane nieprawidłowo, a co do pytania nr 99 organ nie ustosunkował się oraz że skarżąca z testu wyboru otrzymała 187 punktów, WSA w W. uchylił zaskarżoną decyzję. II Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1053/09, wniósł Minister Sprawiedliwości. Organ wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, polegające na wadliwym przyjęciu, że pytania nr 100 i nr 139 egzaminu konkursowego nie spełniają wymagań, o jakich mowa w treści tego przepisu, podczas gdy pytania te są w pełni zgodne z przepisami przywołanej ustawy; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze. zm., dalej p.u.s.a.) oraz art. 7 art. 77 § 1, oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości narusza przepisy prawa procesowego dotyczące niewłaściwego jej uzasadnienia w przypadku pytania testowego nr 99. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stanowisko Sądu I instancji co do tego, że odpowiedź na pytanie nr 100 nie wynika wprost z przepisów ustawy, jest błędne. W rzeczywistości bowiem odpowiedź na to pytanie wynika wprost z literalnego brzmienia przepisów prawnych wskazanych za podstawę prawną, tj. art. 169 § 3 k.p.c. w zw. z art. 130 § 1 k.p.c. Zdaniem kasatora z treści tych dwóch przepisów Kodeksu postępowania cywilnego wynika w sposób bezpośredni i jednoznaczny, że art. 130 § 1 k.p.c. ustanawia ogólną regułę dotyczącą możliwości uzupełnienia braków formalnych pism procesowych. Reguła ta ma zastosowanie do wszelkich pism procesowych składanych w toku postępowania, które zawierają określone braki, możliwe do uzupełnienia. Tym samym, nie budzi wątpliwości, że art. 130 § 1 k.p.c. ma również zastosowanie do wniosku o przywrócenie terminu, bowiem bezsporne jest, iż wniosek o przywrócenie terminu jest pismem procesowym. Tak samo nie budzi żadnych wątpliwości, iż niedołączenie apelacji do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji jest brakiem formalnym pisma procesowego, jakim jest sam wniosek o przywrócenie terminu. Natomiast zgodnie z art. 169 § 3 k.p.c. równocześnie z wnioskiem powinno się dokonać czynności procesowej, tj. w tym przypadku dołączyć do wniosku apelację. W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem WSA w zakresie pytanie nr 193. Kasator podniósł, iż choć w treści pytania nie wskazano wprost, że chodzi o generalną zasadę wyrażoną w Ordynacji podatkowej, to nie ulega wątpliwości, że jeżeli pytanie zostało sformułowane w sposób ogólny to odpowiedź również winna być udzielona w taki sposób, by jak najpełniej oddawała sens pytania. Nadużyciem byłoby twierdzenie, że skoro pytanie zostało sformułowane w sposób ogólny i propozycje odpowiedzi na pytanie zawierały odpowiedź, która odnosiła się do generalnej zasady, to pomimo to należałoby jako prawidłową zaznaczyć odpowiedź wskazującą na wyjątki od ogólnej reguły, a pominąć tę, która odnosi się do zasady ogólnej. Co więcej, gdyby pytanie miało dotyczyć wyjątków od ogólnej reguły, to wprost w treści pytania zostałoby to sformułowane, czego nie uczyniono. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez brak przedstawienia przez organ w decyzji swojego stanowiska co do prawidłowości odpowiedzi na pytanie nr 99, organ stwierdził, że błędna jest teza Sądu, że organ nie przedstawił swego poglądu co do poprawności tego pytania. Podano, iż Minister Sprawiedliwości przeanalizował prawidłowość wszystkich pytań egzaminacyjnych, w tym pytania nr 99. W przypadku pytanie 99 nie było po stronie skarżącej uzasadnienia jego wadliwości, a zatem brak było materii do polemiki i szczegółowego uzasadnienia poprawności tego pytania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obydwu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W procesie kontroli legalności decyzji Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Przepis prawa materialnego, który w ocenie Sądu pierwszej instancji został naruszony, w stanie prawnym wiążącym dla sprawy brzmiał "egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź". Do naruszenia tego przepisu doszło przy redakcji pytania nr 100 i 193 testu egzaminacyjnego na aplikację radcowską zorganizowaną w 2008 r. Analizując pytanie nr 193 i propozycje odpowiedzi, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żadna z przedstawionych propozycji nie zawiera zdania prawdziwego. W ocenie NSA faktycznie żadna z zawartych w kluczu odpowiedzi na to pytanie nie jest w pełni prawidłowa. Od przewidzianej w art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej zasady, że postępowanie podatkowe z urzędu wszczynane jest w formie postanowienia, w § 5 – § 7 przewidziane są wyjątki od tej zasady. Bez wprowadzenia do pytania założenia dodatkowego, że chodzi o zasadę lub wyjątek od zasady, nie istniały obiektywne kryteria, wg których możliwe było dokonanie obiektywnej oceny prawidłowości udzielonej odpowiedzi. Taka ocena pytania nr 193 przyjęta została w orzeczeniach NSA (por. wyroki: 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 27/10, 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 31/10, II GSK 29/10). Wobec tego uznać należy, że treść tego pytania i propozycje odpowiedzi nie spełniały wymogów określonych w art. 339 ustawy o radcach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji również co do nieprawidłowej redakcji pytania nr 100, dotyczącego skutków prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji bez równoczesnego jej załączenia. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, z przepisów powołanych w kluczu odpowiedzi, tj. art. 130 § 1 k.p.c. i art. 169 § 3 k.p.c. nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie apelacji do wniosku o przywrócenie terminu było traktowane jak brak formalny, podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełniania pism procesowych. Dopiero orzecznictwo SN przesądziło o tym, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie winien zarządzić przewodniczący w trybie art. 130 § 1 k.p.c. Zatem zarzut skargi kasacyjnej z pkt-u 1 dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie odnośnie konstrukcji pytań testu nr 100 i 193 jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię przepisów prawa materialnego odnośnie prawidłowości sformułowania pozostałych pytań testu (por. wyroki NSA: 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 27/10, 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 31/10). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że pytania na egzamin konkursowy na aplikację radcowską powinny być skonstruowane w sposób możliwie precyzyjny i niebudzący żadnych wątpliwości. Sposób formułowania pytań testowych nie może wprowadzać w błąd uczestników konkursu, zaś sposób ich redagowania powinien być tak precyzyjny jak precyzja, której wymaga się do kandydatów na aplikację (por. wyrok NSA z 19.11.2008 r. sygn. akt II GSK 641/08). Nie są uzasadnione zarzuty Ministra Sprawiedliwości sformułowane w kolejnym punkcie skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie została zbadana prawidłowość sformułowania pytania testu nr 99. E. A. w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej zakwestionowała pytanie nr 99. Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ nie przedstawił swojego stanowiska odnośnie prawidłowości konstrukcji pytania. Stwierdzenie w uzasadnieniu, że "pozostałe zakwestionowane pytania – wśród których było pytanie nr 99 – zostały sformułowane prawidłowo" nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Brak wyczerpującego wyjaśnienia, a następnie uzasadnienia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. nie pozwala na kontrolę rozstrzygnięcia zarówno przez stronę, jak i kontrolę instancyjną, stwarzając wrażenie, że zostało pominięte przez organ. Skoro skarżąca po uwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji dwóch pytań testu egzaminacyjnego uzyskała 189 punktów, a sprawą którą badał Sąd jest negatywny wynik egzaminu na aplikację radcowską, brak oceny prawidłowości skonstruowania pytania testu nr 99 jest naruszeniem przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny zatem jest zarzut Sądu pierwszej instancji, że organ nie zbadał zasadności konstrukcji pytania testu nr 99. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.