I SA/Rz 635/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Piotr Popek po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z/s w [.] na czynności Wójta Gminy [.] w przedmiocie inicjatywy uchwałodawczej w zakresie podatku od nieruchomości - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić K. sp. z o.o. z/s w [.] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem wpisu od odrzuconej skargi UZASADNIENIE K. sp. z o.o. z/s w [.] (wcześniej w Ł.) wystąpiła ze skargą na czynności Wójta Gminy [.] dotyczące zgłoszonej przez nią inicjatywny uchwałodawczej w zakresie podatku od nieruchomości, polegające na unikaniu przekazania w przewidzianym prawem trybie pod obrady Rady Gminy [.] projektu uchwały z propozycją wprowadzenia ulgi w podatku od nieruchomości, ewentualnie braku rozstrzygnięcia postępowania wszczętego z jej wniosku w zakresie inicjatywy uchwałodawczej. Z uzasadnienia skargi i przekazanych Sądowi dokumentów wynika, że spółka zwróciła się do Wójta o skierowanie pod obrady Rady Gminy przygotowanego przez siebie projektu uchwały w sprawie przyznania niektórym przedsiębiorcom ulgi w podatku od nieruchomości po to, aby zapewnić możliwość ciągłego prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty, które znalazły się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wnioskowała również o dopuszczenie jej do udziału w sesji Rady Gminy w celu przedstawienia uzasadnienia ww. projektu. W piśmie z 22 maja 2019 r. Wójt, bez podania podstawy prawnej, odmówił przyjęcia argumentów spółki i nadania projektowi dalszego biegu. Użyte w piśmie sformułowania miały charakter kategoryczny, władczy. Zainicjowane przez spółkę postępowanie powinno zatem zakończyć się postanowieniem albo decyzją. Wobec powyższego skierowano do Wójta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, który w piśmie z 17 czerwca 2019 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Nie wydając jednak decyzji naruszył szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez co pozbawił spółkę możliwości wniesienia środków zaskarżenia. W ocenie spółki działania Wójta podejmowane były bez zachowania wymogów procedury administracyjnej, w sposób budzący wątpliwości co do realizacji zasady praworządności, poprzez brak wyjaśnienia powodów odmowy przyznania jej prawa zaprezentowania projektu uchwały Radzie Gminy i możliwości publicznego przedstawienia jej argumentów, niewyrażenie zgody na spotkania z przedstawicielami spółki w celu polubownego załatwienia sprawy, naruszenie zasady trwałości decyzji, terminów załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, odmowę przyznania, że spółka pierwotnym swoim wnioskiem doprowadziła do wszczęcia postępowania administracyjnego, zaniechania wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pomimo faktycznej odmowy potwierdzenia wszczęcia postępowania, brak wydania decyzji lub postanowienia i brak wskazania jakichkolwiek przepisów, które umożliwiałby zakończenie postępowania, brak podstawy prawnej w pismach Wójta kierowanych do spółki oraz uzasadnienia faktycznego, uniemożliwienie wniesienia spółce jakiegokolwiek środka odwoławczego od wydanego przez Wójta pisma informacyjnego z 22 maja 2019 r., brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do zgromadzonego materiału dowodowego na korzyść spółki. Zarzuciła też naruszenie przepisów art. 11 i art. 14 ustawy – Prawo przedsiębiorców, poprzez dokonanie interpretacji niekorzystnej dla interesu przedsiębiorców – odmowę przyznania prawa do wysłuchania projektu uchwały i uzależnienie decyzji o przyjęcie pod głosowanie Rady Gminy projektu uchwały w zależności od podmiotu wnioskującego. Skarżąca spółka domaga się uchylenia zaskarżonych czynności, zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z pierwotnego jej wniosku, zawieszenia innych postępowań administracyjnych toczących się przed Wójtem, a jej dotyczących, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Domaga się też od samego Wójta wydania postanowienia w trybie art. 122f § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Wskazał, że proces uchwałodawczy nie stanowi postępowania administracyjnego, nie kończy się wydaniem decyzji. Nie ma zaś obowiązku przedstawiania pod głosowanie każdego wpływającego do niego projektu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedmiot zaskarżenia nie podlega bowiem kontroli sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej określanej skrótem "P.p.s.a.". Z treści skargi wynika, że spółka starała się za pośrednictwem Wójta zgłosić Radzie Gminy inicjatywę uchwałodawczą w sprawie zwolnienia w podatku od nieruchomości. Przedłożyła Wójtowi projekt uchwały, ale nie został jej nadany bieg, tj. nie przedstawiono jej projektu pod obrady Rady Gminy. Uważa że działania podejmowane przez organ wykonawczy gminy są niezgodne z prawem. Domaga się od sądu administracyjnego uchylenia czynności Wójta podjętych w związku ze zgłoszoną przez nią inicjatywą i zobowiązania go do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ze stanowiska Wójta wynika zaś, że nie ciąży na nim obowiązek przedstawiania pod głosowanie Rady Gminy każdego wpływającego do niego projektu uchwały, a w okolicznościach sprawy skarga spółki jest niedopuszczalna. Na podstawie treści skargi nie można było jednoznacznie określić, czy spółka skarży aktywność organu, czy jego bierność (bezczynność). Niemniej, do jej rozpoznania nie było konieczne precyzowanie tej kwestii przez stronę skarżącą, ponieważ opis okoliczności faktycznych, na których oparto skargę, pozwalał na ocenę dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, ale – jak stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – w zakresie określonym w ustawie. Zakres ten w szczególności wynika z przepisów art. 3 § 2 P.p.s.a., a z mocy jego § 3 także z przepisów szczególnych. Regulacje takie zawarto m.in. w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) dalej określanej skrótem "u.s.g.", którą powołano w skardze. Na jej podstawie kontroli sądu administracyjnego poddano uchwały i zarządzenia podejmowane przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. zawiera jednak ograniczenie, że skargę w tym trybie może wnieść tylko ten, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą lub zarządzeniem naruszone. Ponadto z mocy art. 101a ust. 1 cyt. ustawy, ww. osoba może wnieść skargę także wtedy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W takim przypadku sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2). Zastrzec jednak trzeba, że prawo wniesienia skargi w tym trybie przysługuje temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone czynnością lub zaniechaniem organu gminy. Organem stanowiącym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.), do wyłącznej kompetencji której należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach (art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g.), które stanowią akty prawa miejscowego (art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 u.s.g.). W tym zakresie kompetencji mieści się też podejmowanie uchwał w przedmiocie zwolnień w podatku od nieruchomości. Z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.) wynika, że rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Zaznaczyć przy tym należy, a to w kontekście art. 101a u.s.g., że powołany art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ma charakter dyspozytywny (dyskrecjonalny). Oznacza to, że gmina (rada) nie ma obowiązku podjęcia uchwały na jego podstawie, ponieważ wskazana kompetencja podatkowa (władztwo podatkowe) należy do jej autonomicznych decyzji legislacyjnych, objętych prawną ochroną samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 167, 168 i art. 217 Konstytucji RP). Powołany przepis materialnoprawny nie określa też, z czyjej inicjatywy uchwała może być podjęta. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. stanowi tylko, jaki organ jest wyłącznie właściwy w sprawie podjęcia uchwały, a w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przewidziano, że przygotowywanie projektów uchwał rady gminy należy do zadań wójta. Z art. 19 ust. 2 u.s.g. wynika natomiast, że organizowanie pracy rady należy do przewodniczącego, który zwołuje sesje rady i do zawiadomienia dołącza porządek obrad (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Rada gminy może wprowadzić w nim zmiany (art. 20 ust. 1a u.s.g.), ewentualnie zmiany takie są wprowadzane przez przewodniczącego na wniosek klubu radnych (art. 20 ust. 6 u.s.g.). Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy (art. 22 ust.1 u.s.g.). Istotny z punktu widzenia skargi i podniesionych w niej zarzutów jest niewątpliwie art. 41a u.s.g., dodany do ustawy samorządowej ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130). Od 31 stycznia 2018 r. wprowadzono do niej instrument procesu legislacyjnego w postaci obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Prawo to przyznano grupie mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. W myśl art. 41a ust. 3 u.s.g., projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich określa rada gminy w drodze uchwały. Zaprezentowane w skardze stanowisko spółki jawi się w świetle przytoczonych regulacji jako efekt całkowitego pomieszania wielu różnych procedur, instrumentów i instytucji prawnych, tak prawa procesowego, jak i materialnego. W toku procesu uchwałodawczego (legislacyjnego w sprawie stanowienia aktów prawa miejscowego) nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej określanej skrótem "K.p.a.". Procedury tej nie można zakwalifikować jako postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 K.p.a. Brak bowiem w ustawie samorządowej odwołania do K.p.a. w sprawach związanych z procedurą uchwałodawczą, w tym inicjatywą uchwałodawczą, a zakres zastosowania K.p.a. określony w szczególności w art. 1, jednoznacznie wskazuje, że ma on zastosowanie w sprawach indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Tymczasem udzielanie zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości, o których mowa w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, nie następuje w toku postępowania administracyjnego (nawet podatkowego, uregulowanego w Ordynacji podatkowej), albo postępowania, do którego może znaleźć zastosowanie K.p.a. Wymaga natomiast podjęcia przez organ stanowiący gminy w autonomicznej procedurze legislacyjnej aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 94 Konstytucji RP) – uchwały w sprawie zwolnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, której wydanie należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Brak w ustawach przepisu, który jakiemukolwiek organowi nakazywałby podjęcie inicjatywny w tym zakresie na żądanie kogokolwiek, za wyjątkiem konieczności podjęcia czynności określonych w art. 41a u.s.g. Rzeczona uchwała podejmowana jest w procedurze, której przebieg określa u.s.g. i statut gminy. Stąd też, sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów K.p.a., w szczególności związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego i formami jego zakończenia, nie mogły w żadnej mierze zostać odniesione do działalności Wójta w związku z podjętą przez spółkę próbą inicjatywy uchwałodawczej. Przepisy nie nakładają na organ wykonawczy gminy obowiązku uwzględnienia każdej zgłaszanej do niego przez zainteresowanych próby (prośby) uchwałodawczej, poza przypadkiem wyraźnie przewidzianym w art. 41a u.s.g. Brak jest w przepisach prawa materialnego lub ustrojowego podstawy normatywnej, która kreowałaby uprawnienie spółki (osoby prawnej) do wiążącego zgłoszenia żądania zainicjowania lokalnej procedury legislacyjnej w przedmiocie ustanowienia zwolnienia podatkowego w podatku od nieruchomości. Wszak nie można jej uznać za "grupę mieszkańców", pomimo jej "korporacyjnego" charakteru na gruncie Kodeksu spółek handlowych. Osoba prawna nie jest mieszkańcem gminy posiadającym czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego. Powyższe dowodzi, że kontrola opisanych w skardze czynności Wójta w przedmiocie zgłoszonej przez spółkę inicjatywy uchwałodawczej w zakresie podatku od nieruchomości nie podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ nie znajduje to podstawy prawnej tak w przepisach P.p.s.a., jak i u.s.g. czy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Działań takich nie sposób uznać za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ uprawnienia takie dla spółki nie zostały wykreowane przez ustawodawcę w żadnej ustawie. Podkreślić zarazem należy, że powołana regulacja dotyczy tylko tzw. spraw indywidualnych bezpośrednio uregulowanych w ustawie, podczas gdy spółka domagała się wszczęcia gminnego procesu legislacyjnego. Gdyby natomiast uznać, że skarga dotyczyła nie działalności Wójta, lecz bezczynności (bierności), wówczas skarga także okazałaby się niedopuszczalna, ponieważ w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. przysługuje ona tylko w sprawach indywidualnych w nich określonych. Żaden przepis nie obliguje Wójta do przedłożenia w określonym terminie radzie gminy projektu uchwały takiej, jaka została opracowana przez spółkę. Żądanie spółki nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji lub postanowienia albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. W okolicznościach sprawy aktem, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego, na podstawie skargi uprawnionego podmiotu, byłaby jedynie uchwała w sprawie zwolnienia podatkowego. Ustawa samorządowa nie pozwala natomiast przyjąć, że ustawodawca poddał kontroli sądowej czynności poprzedzające wydanie uchwały, np. przedłożenie jej projektu radzie czy wójtowi, poza przypadkiem określonym w art. 41a u.s.g., który w sprawie nie zachodzi. Skargi nie można byłoby rozpoznać w trybie art. 101a u.s.g., ponieważ podjęcie uchwały na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie jest obligatoryjne, a zatem sąd administracyjny nie mógłby nakazać organowi nadzoru podjęcia działań, o których mowa w art. 101a ust. 2 u.s.g. Wobec braku przepisów ustawowych ustanawiających obowiązek podjęcia przez wójta opisanych przez spółkę czynności, nie można uznać, że pozostaje on bezczynny. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 i 3 oraz art. 1 P.p.s.a., w punkcie I postanowienia orzeczono o odrzuceniu skargi, przez co wszystkie zawarte w niej wnioski i żądania stały się bezprzedmiotowe. O zwrocie wpisu postanowiono w punkcie II ostanowienia, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.