II SA/Kr 737/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżonego J. J. kwotę 1000,00 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 1. Prezydent Miasta K. decyzją z 19.06.2015 r. (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę dwóch zespołów garaży boksowych wraz z wjazdem i wewnętrzną drogą dojazdową, wewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej w tym zbiornikiem retencyjnym i separatorem oraz wewnętrzną instalacją elektryczną – na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy (z dnia 23.04.2012), a przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami tej decyzji. Nadto, inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Dodatkowo projektant złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i wiedzą techniczną. Inwestor przedstawił postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 30.04.2013 r. udzielające odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych tj. par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. 2. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł E. R., kwestionując dopuszczalność udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Z uwagi na śmierć odwołującego się, jego następcy prawni, tj. M. M. oraz J. J., złożyli oświadczenie o podtrzymywaniu odwołania wniesionego przez ich poprzednika prawnego. 3. Wojewoda decyzją z 24.04.2019 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał art. 35 Prawa budowlanego. Wskazał, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja inwestycji poprzedzona została uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta K. z 23.04.2012 r.). W decyzji tej, obowiązującą linię zabudowy ustalono w odległości 12 m od krawędzi działki drogowej, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na 35-49 %, udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na min. 35 %. Podkreślił organ odwoławczy, że z informacji zawartej w opisie projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestycja spełnia ustalenia wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy (k. 53). Objęte decyzją organu I instancji budynki garażowe, w ocenie organu odwoławczego nie generują hałasu, przez co brak było potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślał Wojewoda, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projektant jest członkiem właściwego samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych i zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie. W zakresie sytuowania obiektu podał organ II instancji, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (postanowienie Prezydenta Miasta K. z 30.04.2013 r.). Jest to zgoda na odstępstwo od przepisu par. 12 rozporządzenia o warunkach technicznych budynków – obowiązującego w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (23.03.2015 r.). Jak podał organ odwoławczy, zgoda ta nie zwalania jednak inwestora z obowiązku dochowania zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami określającymi warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania. Objęty decyzją budynek usytuowany jest przy granicy i powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w par. 232 ust. 4 i 5 (par. 272 ust. 3 warunków technicznych w brzmieniu z 23.03.215 r.). Ścianę tę należy wznieść na własnym fundamencie i wysunąć minimum 0,3 m. poza lico ściany zewnętrznej budynku lub zastosować pas z materiału niepalnego na całej wysokości ściany zewnętrznej – o szerokości minimum 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Podał Wojewoda, że informację o klasie odporności ogniowej ściany zwróconej w stronę granicy działki budowlanej uzyskano w trakcie postępowania odwoławczego na podstawie analizy specyfikacji typu kontenerów garażowych wskazanych w projekcie budowlanym. O klasie odporności ogniowej zaświadczył też uprawniony projektant. Co do rozbieżności liczby boksów garażowych wynikającej z decyzji o warunkach zabudowy (59) i projektu budowlanego (53) organ II instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy określa graniczne parametry urbanistyczne. W tej sprawie te parametry nie zostały przekroczone wobec objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę mniejszej ilości kontenerów. Wg Wojewody, ilość boksów garażowych nie jest parametrem urbanistycznym, lecz technicznym, o którym rozstrzyga projektant. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzją Wojewody z dnia 24.04.2019 r. wniósł J. J.. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarga wskazała na naruszenie: - art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji; - art. 107 par. 3 k.p.a w zw. z art. 7, 77 par. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania; - art. 6 i 8 k.p.a. – poprzez zatwierdzenie projektu, który jest wewnętrznie sprzeczny m.in. w zakresie opisu wentylacji obiektu; - art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do braku oznaczenia na rzutach i przekrojach zawartych w projekcie budowlanym, iż planowana inwestycja posiada wymaganą wentylację. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarga wskazała na naruszenie: - art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez naruszenie wydanej dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów o warunkach technicznych; brak uzgodnień dotyczących warunków przyłączenia do sieci OSD i dostawie energii elektrycznej; - par. 108 ust. 1 pkt 1 w zw. z par. 102 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – poprzez brak zapewnienia wymiany powietrza w planowanych garażach, zaprojektowanie otworów wentylacyjnych o wymiarach niespełniających norm; - par. 102 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – poprzez zatwierdzenie projektu, który nie spełzania przepisów techniczno-budowalnych w zakresie zabezpieczenia instalacji przeciwpożarowej przed zamarzaniem. 5. Stanowisko Wojewody wyrażone w odpowiedzi na skargę wskazywało na bezzasadność podniesionych zarzutów i obejmowało żądane oddalenia skargi. 6. Postanowieniem z dnia 7.10.2019 r. sąd oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 24.04.2019 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19.06.2015 r. wykazała, że obie te decyzje naruszają prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonych w sprawie aktów, w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 20198 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a."). W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na aktualny (tj. istniejący w dacie wydawania przez Wojewodę kontrolowanej decyzji z dnia 24.04.2019 r.) stan zaawansowania prac przy spornej inwestycji. Wskazania bowiem wymaga, że ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Okręgowego w K. z 26.10.2010 (sygn. akt I C [...]) wynika, iż w maju 2008 r. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (uchyloną wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25.06.2008 r.; sygn. akt II SA/Kr 996/07) Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] przystąpiła do budowy przedmiotowego zespołu garaży (k. 12 akt adm.). Roboty budowlane zostały wstrzymane, a z uwagi na zaawansowanie prac, konieczne było wykonanie zabezpieczenia zrealizowanych dotychczas robót (k. 2 uzasadnienia wyroku). Na k. 4 uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego znajduje się informacja, że budowę rozpoczęto 9.06.2008 r. poprzez wykonanie robót ziemnych, ogrodzenia oraz wykopów. Dnia 23 czerwca rozpoczęto wykopy pod fundamenty, a 26 czerwca zazbrojono fundamenty. Sąd Okręgowy uszczegółowił to poprzez wskazanie, że wykopy dotyczyły fundamentów pod garaże 48-59 oraz 21-31, które w dniu 26.06.2010 r. (powinno być 2008) zabetonowano do poziomu ław. Odbiór zbrojenia fundamentów nastąpił 26.06.2010 (powinno być 2008). Natomiast 2.07.2008 zakończono szalowanie form garaży nr [...], a dnia 3.07.2008 zakończono betonowanie ław fundamentowych dla boksów nr [...], przy czym działania te miały już charakter prac zabezpieczających. 7.07.2008 r. wykonano podparcia skarpy nasypu zmiennego jako zabezpieczanie. W oparciu o przedstawione wyżej ustalenia Sądu Okręgowego w K. stwierdzić trzeba, że w dacie wydawania przez Wojewodę obecnie kontrolowanej decyzji, sporna inwestycja objęta pozwoleniem na budowę była już rozpoczęta i zaawansowana. Podkreślić zaś należy przy tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wydana – co do zasady – w odniesieniu do obiektów planowanych i zamierzonych, a nie w odniesieniu do obiektów już istniejących. Uzyskanie powyższego rodzaju decyzji jest bowiem warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w stosunku do inwestora, który rozpoczął inwestycję legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), która następnie została wyeliminowana wyrokiem sądu administracyjnego lub inną decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, właściwym trybem jest postępowanie naprawcze zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia projektu zamiennego (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Gd 560/17). Sam zaś fakt zakończenia robót budowlanych czy też ich zaawansowania, powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta wynika z tego, że pozwolenie na budowę, to w świetle art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego - decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Skoro zaś roboty rozpoczęto (niezależnie od tego czy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czy też bez tej decyzji), to późniejsze udzielenie pozwolenia na budowę staje się zbyteczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r. II SA/Gd 721/15). Możliwość udzielenia pozwolenia na budowę dezaktualizuje się bowiem w razie wykonania robót budowlanych, których to pozwolenie ma dotyczyć. Potwierdza to treść art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane. Treść tego przepisu wskazuje, że pozwolenie na budowę może uprawniać jedynie do rozpoczęcia robót budowlanych, w ramach przyszłego zamierzenia budowlanego, wobec czego postępowanie w jego przedmiocie staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jeżeli roboty te chociażby w części zostały już wykonane (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 244/05 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. II OSK 3195/17). Jak zaś wynika z przedstawionego stanu faktycznego sprawy, budowa objęta pozwoleniem określonym w zaskarżonych i kontrolowanych aktualnie decyzjach – jest zaawansowana. Dokładnych jednak i bezpośrednich oraz jednoznacznych w tym zakresie ustaleń faktycznych brak jest w aktach organów administracji, co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. Stosownie zaś do przedstawionych regulacji prawnych i poglądów, wykluczone byłoby w takiej sytuacji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznaczało to zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Niezależnie od przedstawionych wyżej motywów należy wskazać, że inwestycja objęta zatwierdzonym w sprawie projektem budowlanym (budowa dwóch zespołów garaży boksowych) usytuowana ma zostać bezpośrednio w granicy z działką nr [...]. Co do zasady, budynek na działce budowlanej należy sytuować w określonych przepisami techniczno-budowlanymi odległościach od granicy z działką sąsiednią (por. par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. 2019 r., poz. 1065). W ocenie orzekających w sprawie organów administracji publicznej, zamierzona przez inwestora lokalizacja zespołu garaży w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią była możliwa z uwagi na uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 30.04.2013 r.). Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186) w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 wskazanej ustawy. Stosownie zaś do ust. 2 powołanego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Ustęp 3 tego przepisu stanowi, że wniosek, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontrolowanej sprawie, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony został w dniu 3.04.2015 r., zaś decyzja organu I instancji wydana została 19.06.2015 r. Zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych pochodzi natomiast z dnia 30.04.2013 r., jednakże wniosek w tym przedmiocie został złożony 5.02.2013 r. Zatem stwierdzić należy, że przedmiotowy wniosek został złożony jeszcze przed zainicjowaniem postępowania o pozwolenie na budowę. Sekwencja działań inwestora zmierzająca do uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych była zatem zgodna z cytowaną wyżej regulacją art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie sądu brak jednak było podstaw aby w kontrolowanej sprawie przyjmować dopuszczalność realizacji spornej inwestycji w granicy z działką sąsiednią w oparciu o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do obowiązującego w dacie wydania spornej decyzji par. 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie sądu, art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w razie dopuszczenia możliwości sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy albo bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, o czym stanowi cytowany wyżej 12 ust. 2 rozporządzenia. W przepisie tym bowiem ustawodawca wyraźnie dopuścił możliwość sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ten więc sposób uprawnieniem do określenia usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki dysponowały – w stanie prawnym kontrolowanej sprawy – organy właściwe do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. W. Piątek w: A. Glinecki (red.), A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska Prawo budowlanego. Komentarz, wyd. 3, WK 2016 r., uwaga 1 do art. 9). Tymczasem wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy (z dnia 23.04.2012 r.) nie zawiera treści zezwalającej - stosownie do par. 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia - na sytuowanie spornej inwestycji w granicy z działką sąsiednią nr [...]. Skoro więc, jak wyżej wskazano, wynikający z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego tryb zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie mógł mieć zastosowania do sytuowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią, bowiem uprawnienie do posadowienia budynku w granicy z działką winno wynikać z uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, to za naruszającą prawo (par. 12 ust. 2 rozporządzenia) należy uznać określoną kontrolowanymi w sprawie decyzjami lokalizację spornej budowy. Zajęte powyżej stanowisko, wykluczające co do zasady dopuszczalność udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, jak też ustalenia przyjętej lokalizacji spornego obiektu w granicy z działką sąsiednią powoduje, iż nie było w ogóle celowym rozważanie zarzutów dotyczących braku wentylacji czy instalacji przeciwzamarzanowej w obiekcie objętym pozwoleniem na budowę. Mając powyższe na uwadze sąd, w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.