I GSK 1429/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4586/15 w sprawie ze skargi A w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w B. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 21 grudnia 2016 r., V SA/Wa 4586/15, oddalił skargę A. (dalej: Skarżąca lub Grupa) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu wspierania grup producentów rolnych. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR) decyzją z [...] r. przyznał skarżącej pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od 23 grudnia 2013 r. do 22 grudnia 2018 r. Skarżąca 20 stycznia 2015 r. złożyła wniosek o płatność za okres od 23 grudnia 2013 r. do 22 grudnia 2014 r., tj. w 1 roku korzystania z pomocy. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] r. odmówił Grupie przyznania wnioskowanych środków finansowych za 1 rok działalności. Prezes ARiMR decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z [...] r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Grupa została zawiązana przez członków, w której skład wchodzą M.G., W.Z., A.S., M.C. i M.W.. Jako A. została sądownie zarejestrowana 14 listopada 2013 r. Decyzją z 23 grudnia 2013 r., Grupa została wpisana przez Marszałka Województwa Małopolskiego do rejestru grup producentów rolnych ze względu na produkt: "drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki lub kaczki lub gęsi lub indyki lub przepiórki lub perliczki lub strusie''. Prezes ARiMR stwierdził, że M.G. (Prezes Grupy), posiada dominujący potencjał produkcyjny w ilości sprzedawanych produktów wytworzonych w gospodarstwach członków Grupy. Produkty pochodzące od niego, stanowią 99,99% całości dostarczonych do Grupy a pozostali członkowie prowadzą działalność symboliczną. M.G., prowadzi wylęgarnie piskląt indyczych, a pozostali członkowie Grupy zajmują się odchowem indyków do wieku 6 tygodni. Prezes ARiMR podkreślił, że analizując cele działania jakie Grupa przedstawiła w § 4 Statutu oraz w Planie Działania A. na lata 2014-2018, jak też cele zwarte w art. 2 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.; dalej: ustawa o grupach) widać, że marginalna produkcja jaką wykazało 4 członków Grupy, nie pozwala na realizowanie tych założeń. W szczególności: poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości i koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych. Zgodnie z Planem Działania A. na lata 2014-2018, Grupa zakłada wzrost produkcji indyków o ok. 5% rocznie w stosunku do wielkości produkcji w roku poprzedzającym założenie Grupy, której wartość wynosiła 1.883.157 sztuk indyków (1.883.157 sztuk + 5% = 1.977.315 sztuk). Grupa nie zrealizowała tych założeń, ponieważ wielkości produkcji dostarczonych do Grupy produktów przez poszczególnych jej członków wyniosła 1.849.487 sztuk, czyli mniej niż zakładał to pierwotnie Plan Działania A. na lata 2014-2018. Wzrost wielkości produkcji 4 członków w roku poprzedzającym założenie Grupy ze 170 sztuk do 222 sztuk indyków, przy skali produkcji całej Grupy liczącej 5 członków, gdzie wielkość produkcji wynosi 1.849.487 sztuk, jest marginalny i nie jest znaczący w kontekście założeń działania Grupy dotyczących koncentracji podaży, centralizacji, wspólnego wprowadzania produktu do obrotu. Prezes ARiMR podkreślił, że dominujący członek Grupy posiada potencjał produkcyjny i możliwości sprzedażowe, które pozwalają jemu samemu na bycie konkurencyjnym w ramach działalności którą prowadzi, tj. wylęgu piskląt. W przypadku jednego członka Grupy, trudno mówić o spełnianiu kryteriów wskazanych w ustawie o grupach, czyli koncentracji podaży, centralizacji sprzedaży, wspólnego wprowadzania produktu do obrotu. W konsekwencji organ uznał, że mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w sposób sztuczny stworzyła warunki do przyznania pomocy. Wobec powyższego, Prezes ARiMR stwierdził, że przyznanie Grupie pomocy finansowej spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu, dla którego grupa została utworzona, a w szczególności celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady UE z dnia 20 września 2005 r. nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. 2005.277.; dalej: rozporządzenie 1698/2005). Ponadto w sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 w sprawie szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2011.25.8; dalej: rozporządzenie 65/2011), zgodnie z którym nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR. WSA przyjął w całości do rozpoznania sprawy stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR. WSA wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005, wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. WSA uznał także, że w sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Zgodnie bowiem z poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, organy analizując całokształt materiału zgromadzonego dowodowego, zasadnie uznały, że w sprawie wystąpiły zarówno elementy obiektywne w postaci naruszenia celów systemu jak elementy subiektywne w postaci zamiaru stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW w celu uzyskania wyłącznie korzyści sprzecznej z celami tego systemu, warunkujące zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. WSA uznał, że organy zasadnie kwestionują faktyczną działalność członków Grupy w zakresie produkcji indyków, co oznacza, że Grupa nie spełniła celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005. Działania podjęte przez Grupę w okresie objętym wnioskiem wskazują, że w sprawie doszło do rozdrobnienia produkcji poszczególnych członków Grupy kosztem właściciela fermy, celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych. Tym samym, WSA za organami przyjął, że mimo formalnego spełnienia warunków uzyskania płatności, nie jest ona należna ze względu na to, że stoi temu na przeszkodzie art. 4 pkt 8 rozporządzenia 65/2011, gdyż Grupa nie spełnia celu określonego w art. 35 ust. 1 lit, b rozporządzenia 1698/2005. Z powyższych względów WSA oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną Grupa zaskarżyła wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że grupa producencka stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności, jak również nie spełnia celów w zakresie których udziela się wsparcia grupom producentów. Z uwagi na powyższe Grupa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie zaistniały. Przypomnieć należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przy czym fakt, że granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, uzasadnia konieczność należytego ich sformułowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zatem wniesioną skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów. Wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte tylko na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, poprzez ich błędne zastosowanie. Wskazać należy, że taki sposób sformułowania zarzutów – w postaci niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego – nie jest skuteczne w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie chce zakwestionować wadliwe według jej oceny ustalenia stanu faktycznego. Próba bowiem zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1633/15 oraz sygn. akt II FSK 1690/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Ponadto w orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z: 5 września 2014 r., I OSK 1119/13; 2 czerwca 2017 r., II GSK 5431/16; zob. także M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 759). Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc nie jest kwestionowana prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego jako podstawa rozstrzygnięcia WSA. Oznacza to, że ustalenia organów – zaakceptowane przez WSA – że M.G., posiada dominujący potencjał produkcyjny w ilości sprzedawanych produktów wytworzonych w gospodarstwach członków Grupy, produkty pochodzące od niego, stanowią 99,99% całości dostarczonych do Grupy a pozostali członkowie prowadzą działalność symboliczną, nie zostały podważone. Przy czym – co istotne – w skardze kasacyjnie nie podniesiono zarzutów materialnych w postaci ich błędnej wykładni przez WSA. W konsekwencji powoduje to, że nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że grupa producencka stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności, jak również nie spełnia celów w zakresie których udziela się wsparcia grupom producentów. Dodać należy, że zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 rozporządzenie 1698/2005 nie został sformułowany prawidłowo również z tego względu, iż przepis ten posiada dalsze jednostki redakcyjne – punkty a), b) i c). W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, która z tych jednostek redakcyjnych – w ocenie Grupy– została naruszona, co uniemożliwia sądowi kasacyjnemu kontrolę tak przedstawionego zarzutu. Z opisanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).