II SA/Kr 1156/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście-Wschód T. W. sprawy ze skargi H. G. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego H. G. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji nr [...] z 23 lipca 2019 r. (znak:WOB.7721.331.2018.JNOW) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 30 maja 2018r., nr [...] (znak: [...]) w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości I. i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.) o nałożeniu na inwestora T. Ś. obowiązku sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zamurowanie okna w ścianie w granicy pomiędzy działkami nr [...] (w pomieszczeniu kotłowni) w terminie do dnia 28 października 2019 r. Decyzja ta zapadła na gruncie następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy: PINB ww. decyzją z 30 maja 2018 r. na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egz. Projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz nakazał zamurowanie okna w ścianie w granicy pomiędzy działkami nr [...] (w pomieszczeniu kotłowni). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PINB m.in. wskazał, co następuje: Pismem z dnia 12 marca 2014r. H. G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlano w B. o " wykonanie decyzji Urzędu Gminy D. z dnia 25.11.1983r. ". Następnie w piśmie z 21.01.2015r. wnioskodawca sprecyzował cyt: "domagam się wyegzekwowania decyzji Naczelnika Gminy D. dnia 14.06.1983r., znak: [...]/1/83, która jest prawomocna. Decyzja ta przewidywała tylko zewnętrzne schody od strony mojej granicy na pierwsze piętro a nie budowę kotłowni i ściany z oknem w granicy mojej działki". Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia 14.06.1983r. (znak: [...]) Urząd Gminy D. udzielił pozwolenia na nadbudowę kondygnacji mieszkalnej na istniejącym budynku. Komunikacja z nadbudowaną kondygnacją miała odbywać się za pomocą schodów zewnętrznych od strony wschodniej działki nr [...] w odległości ok. 1,40 m od granicy z działką nr [...]. Według projektu technicznego nadbudowy budynku mieszkalnego na ww. działce sporządzonego przez mgr inż. Arch. B. B. inwestorem był T. Ś.. Okazany dokument sytuował przedmiotowy budynek w odległości 0, 2 m od granicy działki. Wskazany dokument opatrzony był pieczątką urzędową Urzędu Gminy D. o sygnaturze " Urząd Gminy w D. plan realizacyjny i projekt techniczny zatwierdzony dnia [...] L. UG [...] z warunkami podanymi w decyzji z powyższą liczbą". Na dokumencie znajdowała się także pieczątka i podpis Naczelnika Gminy D.. Według w/w projektu oraz przywołanej decyzji budynek miał być nadbudowany o jedną kondygnację, a także dobudowana miała zostać dwubiegowa żelbetowa klatka schodowa. (...) W trakcie prowadzonego postępowania PINB pozyskał z Urzędu Gminy D. projekt budowlany sporządzony przez mgr inż. arch. B. B. opatrzony datą 26.03.1982r. Według pieczęci znajdującej się na projekcie został on zatwierdzony decyzją z dnia 14.06.1983r. znak: [...] Projekt ten opatrzony został dopiskiem " Uwaga ! Projekt alternatywny komunikacji pionowej do nadbudowanego piętra I". Projekt ten przewidywał nadbudowę istniejącego budynku o jedną kondygnację. Przewidywał on również lokalizację schodów zewnętrznych w odległości 1, 40 m od granicy. Na podstawie zebranych dokumentów PINB ustalił przebieg procesu inwestycyjnego, który w niniejszej sprawie, przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 02.02.1983r. T. Ś. zwrócił się do naczelnika Gminy D. o pozwolenie na nadbudowę domu mieszkalnego na działce, która stanowiła współwłasność jego i jego ojca -K. Ś.. Naczelnik Gminy D. decyzją z dnia 22.03.1983r., znak: NR [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na nadbudowę przedmiotowego budynku, wraz z dobudową klatki schodowej, zlokalizowanej w odległości 0, 2 m od granicy z działką sąsiednią o nr [...], a także pozwolenia na budowę ogrodzenia na dz. [...]. Decyzją z dnia 06.05.1983r., znak: [...] Prezydent Miasta K. uchylił zaskarżoną przez P. G. decyzję w części pozwalającej na przebudowę budynku mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 14.06.1983r., znak: [...] Naczelnik Gminy D. udzielił inwestorowi pozwolenia na nadbudowę kondygnacji mieszkalnej wg. Projektu alternatywnego, który zakładał, iż komunikacja z nadbudowaną kondygnacją miała odbywać się za pomocą zewnętrznych schodów w odległości 1 , 40m od granicy z sąsiednią działką. Po skardze H. G. skierowanej do Urzędu Rady Miasta, Biuro Planowania Przestrzennego Architektury i Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 16.09.1983r. skierowało do Naczelnika Gminy D. sprawę o wznowienie postępowania w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku. Postanowieniem z dnia 20.09.1983r., znak: [...] Naczelnik Gminy D. wznowił postępowanie w sprawie zezwolenia na nadbudowę kondygnacji mieszkalnej na budynku ob. T. Ś. w miejscowości I.. Decyzją z dnia 25.11.1983r. znak: [...] Naczelnik Gminy D. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 14.06.1983r. uzasadniając dopuszczalność takiej nadbudowy w świetle obowiązujących przepisów. Decyzją z dnia 23.01.1984r. znak: Nr [...] Prezydent Miasta K. utrzymał powyższą decyzje w mocy. Wyrokiem z dnia 12.10.1984r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w K. oddalił skargę na decyzję Prezydenta [...] w K. z dnia 23.01.1984r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał że "stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej, niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. l mogą ulec zmniejszeniu w tym, ze odległość miedzy budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m. Budynek w którym mieszka skarżący usytuowany jest w odległości większej niż 8 m od budynku mającego ulec nadbudowie ". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas prowadzonego postępowania ustalił, iż inwestor nie dokonał nadbudowy kondygnacji mieszkalnej, a zamiast nadbudowy i wykonania zewnętrznych schodów żelbetowych wykonał klatkę schodową o wymiarach 2, 40m x 11, 20m. Dodatkowo wykonane zostało pomieszczenie kotłowni oraz pokój w granicy z działką o nr [...]. Organ I instancji ustalił też, iż przedmiotowa rozbudowa miała miejsce w latach 80 -tych, a ściana budynku mieszkalnego na dz. [...] od strony działki nr [...] posiada otwór okienny. Od ww. decyzji PINB z 30 maja 2018 r. odwołanie wniósł H. G.. Po rozpoznaniu odwołania, MWINB w uzasadnieniu opisanej na wstępie ww. decyzji wskazał, że zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.) przepisy dotychczasowe (tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane; Dz. U. Nr 38, poz. 229) stosuje się wyłącznie do sytuacji, w których dokonano budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (samowola budowlana w rozumieniu art. 48 "nowego" Prawa budowlanego) i budowa zakończyła się przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.). Oznacza to, że do istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, dokonanego przed 1 stycznia 1995 r. należy stosować przepisy obecnie obowiązujące. Dalej organ odwoławczy podniósł, że już w trakcie obowiązywania "starego" Prawa budowlanego (art. 36 ust. 1 pkt 3 tej ustawy) istniała instytucja istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wobec powyższych ustaleń wyjaśniono, że obecnie organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie naprawcze na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z dnia 07.07.1994r., zgodnie z którym "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". W trakcie prowadzonego postępowania zostało ustalone, że inwestor legitymował się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 14.06.1983r. znak: [...], która zezwalała na nadbudowę istniejącego budynku, oraz wybudowanie schodów zewnętrznych w odległości 1, 4m od granicy z działką [...], które służyć miały jako komunikacja z wyższym piętrem . W trakcie postępowania ustalone zostało, iż T. Ś., odstąpił od nadbudowy kondygnacji budynku a zamiast schodów zewnętrznych, służących do komunikacji z nadbudowanym piętrem 1 wykonał klatkę schodową wraz z kotłowniom i pokojem. Zatem, zdaniem organu II instancji, nie można przyjąć, iż inwestor całkowicie zignorował organy administracji architektoniczne - budowlanej, gdyż wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę o czym świadczy historia przebiegu procesu inwestycji nakreślona w przywołanym wyżej opisie stanu faktycznego. Dodatkowo organ odwoławczy ustalił, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w latach 80-tych, w czasie, kiedy H. G. przebywał poza granicami kraju. Wskazać również należy, że skoro rozbudowa została dokonana za czasów obowiązywania ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo Budowlane, która określała samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy, to te zmiany poczynione przez inwestora podlegają legalizacji. Dlatego zdaniem MWINB krzywdzącym jest stwierdzenie, że inwestor dokonał samowoli budowlanej, wykonując całkowicie inny obiekt budowlany. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo rozpoznał przedmiot sprawy oraz przyjął prawidłową kwalifikację prawną. Przy czym zaznaczył, że zgodnie z art. 51 ust. 7 " Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1" oznacza to, że w przypadku gdzie roboty budowlane zostały zakończone, odstępuje się od nałożenia obowiązku wstrzymania robót wynikającego z art. 50 ust. 1 i kolejno wydaje decyzje na podstawia art. 51 ust. 1. Organ II instancji podzielił stanowisko PINB, który w skarżonej decyzji podkreślił, iż odstąpił od wydania decyzji zgodnie z art. 50 ust. 1 tj. " W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach "jednak z uwagi na podanie niepełnej podstawy prawnej MWINB postanowił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. zreformować decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 30.05.2018r. W tym miejscu podkreślono, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powołanie niepełnej podstawy prawnej nie zmienia stanu faktycznego i nie ma w rozpatrywanym przypadku istotnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie, bowiem PINB prawidłowo rozpoznał kwalifikacje prawną co można przeczytać w treści skarżonej decyzji, a jedynie nie podał pełnej podstawy prawnej w sentencji rozpatrywanej decyzji. Zdaniem MWINB, inwestor poczynił odstępstwa w zakresie zmiany charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, liczba kondygnacji obiektu budowlanego. Dalej wskazano, że dokumentacja obrazująca pierwotną formę budynku jest pozyskiwana z zachowanych projektów uwzględniających nadbudowę obiektu i usytuowanie budynku w granicy. Rozbudowa miała miejsce za czasów obowiązywania rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki zgodnie z którym regulacja w zakresie odległości od granic działek sąsiednich przedstawiała się następująco:" § 12 1) Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. 2) Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m ". Dodatkowo MWINB wskazał, że w piśmie skierowanym do PINB, Urząd Gminy D. oznajmił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zapisów dot. odległości budowy, dobudowy, rozbudowy, nadbudowy od granic działek sąsiednich. Chybionym jest więc stwierdzenie, że przedmiotowa budowa narusza przepisy planu, skoro nie uwzględnia on takich uregulowań. Dodatkowo działka leży na terenach zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej oznaczone symbolem "6.MNR" oraz na terenach rolniczych, dlatego w tym zakresie inwestycja ta jest zgodna z zapisami planu. MWINB podzielił również pogląd organu I instancji, że okno wykonane w ścianie granicznej nie znajduje uzasadnienia ani wobec ówczesnych ani obecnie obowiązujących przepisów. Toteż organ odwoławczy korzystając z prawa reformacji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa również podtrzymał zamurowanie przedmiotowego okna. Skarżący H. G. na ww. decyzję organu II instancji wniósł skargę do WSA w Krakowie zarzucając naruszenie: 1. przepisów art. 7 w zw. z art.77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na ustaleniu przez organ, że inwestor dokonał budowy w "latach 80-tych" i zaniechaniu ustalenia dokładnego terminu, w którym inwestor rozpoczął budowę, a w szczególności czy budowa ta została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, lub czy budowa ta została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, co w świetle art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.(Dz.U.1974.38.229) jako prawa budowlanego obowiązującego w trakcie gdy inwestor dokonał rozbudowy (przed 1995 rokiem), było konieczne do ustalenia czy w sprawie doszło do samowoli budowlanej; 2. prawa materialnego art. 36 a ust 5 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że inwestor dokonał zmian w zakresie kubatury i powierzchni zabudowy wybudowanego obiektu, co w ocenie organu stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, mimo że Inwestor zrealizował zupełnie inny obiekt budowlany, niż przewidziany w pozwoleniu na budowę, a zatem nie można czynić uwag odnośnie istotności czy nieistotności dokonanych przez niego odstępstw od projektu obiektu budowlanego, w sytuacji gdy inwestor wybudował klatkę schodową i kotłownię z pokojem zamiast wykonania nadbudowy kondygnacji, a zatem roboty budowlane przez niego wykonane dotyczą innego obiektu niż przewidziany w pozwoleniu na budowę i powinny być zakwalifikowane jako samowola budowlana; 3.art. 103 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., polegające na błędnym zastosowaniu procedury naprawczej na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, w konsekwencji uznania że dokonane przez inwestora roboty kwalifikują się jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego; [...] prawa materialnego - tj. § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dobudowa spełnia wymagania określone w § 12 pkt 2 rozporządzenia, gdyż mimo wykonania obiektu w granicy działek jest zachowana odległość 8 m między budynkami, pomimo że zgoda na odstępstwo od wymogów określonych w § 12-14 "warunków technicznych" może być udzielona wyłącznie w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest natomiast możliwa w toku postępowania zmierzającego do usunięcia skutków samowoli budowlanej, o czym wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dna 21 października 1993 r., sygnatura akt: SA/Ka 563/93; 5.naruszenie art. 80 ust. 1. pkt 1 w zw. z art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Organ, że zgodność dokonanej przez inwestora dobudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być stwierdzona poprzez wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w trybie art. 51 ust. 4 Prawa Budowlanego, pomimo że zgodnie z powołanymi przepisami ustawy Prawo Budowlane organem wyłącznie uprawnionym stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej którym niniejszej sprawie jest Starosta [...] w B., co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r. poprzez brak ustaleń w przedmiocie dokonania samowoli budowlanej przez inwestora. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, że na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego zapadł wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1015/15. Sąd w tut. składzie podziela pogląd zaprezentowany w ww. wyroku i przyjmuje go jako własny. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2019 r. uchylająca decyzję PINB w B. z dnia 30 maja 2018 r. i orzekająca o obowiązku sporządzenia i przedłożenia przez T. Ś. w terminie do dnia 28 października 2019 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości I. w gminie D., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zamurowanie okna w ścianie w granicy pomiędzy działkami nr [...] (w pomieszczeniu kotłowni). Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, że zarówno organ I jak i II instancji procedowały w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Celem zweryfikowania czy organy postąpiły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa prześledzić należy stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Podnieść należy, że decyzją z dnia 14 czerwca 1983 r. znak: NRG- [...] wydał pozwolenie na nadbudowę kondygnacji mieszkalnej na istniejącym budynku. Zatem decyzja ta została wydana jeszcze pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W ustawie tej znajdował się przepis art. 32, który regulował zagadnienie utraty ważności pozwolenia na budowę. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu (pkt 1) albo jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata (pkt 2). O ważności pozwolenia na budowę przesądzał zatem stan faktyczny, który wypełniał hipotezę art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego lub nie odpowiadał kryteriom ustalonym w tych przepisach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) we Wrocławiu z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Wr 313/82). W decyzji organu I i II instancji wskazano tylko, że przedmiotowa rozbudowa budynku miała miejsce w latach 80 – tych, w okresie kiedy trwała budowa wnioskodawcy nie było w kraju. Powyższe ustalenie nie zostało jednak w żaden sposób uwiarygodnione. W tych okolicznościach faktycznych obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne było dokładne ustalenie w jakim czasie przedmiotowa rozbudowa budynku na podstawie decyzji z 14 czerwca 1983 r. została zrealizowana i czy nastąpiła ona w okresie ważności ww. pozwolenia na budowę stosownie do przesłanek z art. 32 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jeżeli organy na podstawie okoliczności faktycznych sprawy ustaliłby bezspornie, że ww. budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu albo jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata, to konstatacja z tego płynąca byłaby taka, że pozwolenie na budowę utraciło ważność z mocy samego prawa. Skoro tak, to po wszystkie roboty budowlane wykonane po utracie ważności pozwolenia na budowę należałoby traktować jako samowolę budowlaną, gdyż nie można mówić o odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, kiedy projekt ten nie obowiązuje – utracił ważność. Podkreślić wymaga, iż reżim określony przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane tzw. postępowanie naprawcze, można stosować jedynie w wówczas, kiedy inwestor w sytuacjach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane (a zatem wykonania prac budowlanych, które nie polegały na realizacji obiektu budowlanego lub jego części) prace te wykonał w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym (art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Jeżeli organ ustala, że wykonane prące bądź to polegają na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części, bądź to wykonane zostały nie jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego (z uwagi na charakter tych prac bądź to z uwagi na fakt, że pozwolenia na budowę nie było czy też wygasło) - obowiązkiem organu jest stosowanie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podkreślić przy tym należy, że nakaz rozbiórki obiektu lub jego części, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Dopuszczalność legalizacji obiektu przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który - stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę - ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Uznając legalizację za dopuszczalną - stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń - organ nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji. Dalsza inicjatywa w postępowaniu legalizacyjnym należy przede wszystkim do inwestora (inwestorów), który obowiązany jest wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków pod rygorem orzeczenia rozbiórki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1607/14). Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że bezwzględnym obowiązkiem organów było dokładne i jednoznaczne ustalenie, kiedy była prowadzona budowa (kiedy się zakończyła) i czy przypadkiem decyzja o pozwoleniu na budowę nie utraciła ważności z mocy samego prawa. Dopiero bowiem po ustaleniu tego elementu stanu faktycznego organy nadzoru postępowania będą upoważnione do zastosowania właściwego w sprawie trybu postepowania. Obowiązek takiego działania organów wynika bezpośrednio z treści art. 7 K.p.a., który wskazuje na konieczność podejmowania przez organy w postępowaniu administracyjnym wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, czym istotnie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji podejmując decyzję w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane bez uwzględnienia i należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych przedwcześnie uznał, że w sprawie wystarczające jest przełożenie projektu budowlanego zamiennego. Dokonana ocena, w świetle uwzględnionych przez organ przepisów prawa, jest niepełna i nie obejmuje całokształtu materiału dowodowego. Brak ten spowodował natomiast, że badana decyzja nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. W świetle tych przepisów, obowiązkiem organów jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Zatem z uwagi na to, że w sprawie nie ustalono okoliczności o kluczowym znaczeniu dla wydania decyzji, co stanowi naruszenie art. 7, 77 K.p.a., bowiem organ nie rozważył charakteru ani wagi stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto organ przy niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego przedwcześnie zastosował art. 51 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, MWINB usunie wskazane wyżej nieprawidłowości w zakresie gromadzenia materiału dowodowego sprawy. W zależności od uzyskanych informacji podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji dokonano błędnej subsumcji stanu faktycznego z przepisem prawa materialnego. W związku z tym akt ten podlega uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.