II OSK 124/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 783/16 w sprawie ze skarg M.G. i D.P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M.G. i D.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2015 r. Starosta Gostyniński udzielił Mazowieckiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Warszawie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – wykonanie wylotów i studni wylotowych betonowych służących do odprowadzania ścieków deszczowych i roztopowych, przebudowę drenowania rolniczego, polegającą na częściowej likwidacji istniejącego drenowania kolidującego z projektowaną inwestycją i wykonaniu nowego drenowania. Jednocześnie organ udzielił pozwolenia na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych do ziemi za pośrednictwem rowów melioracyjnych, a także do wód rzeki [...]. Pozwolenie zostało wydane w ramach realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi wojewódzkiej nr [...] (obwodnicy miejscowości [...]) na terenie gminy [...]". Organ I instancji decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2015 r. poz. 469, dalej jako "Prawo wodne") i art. 11d ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa"). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 20 lutego 2015 r. organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań oraz zgromadzonym materiale w sprawie przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy po osobach zmarłych przeprowadzono postępowanie spadkowe. W tym celu m.in. 9 kwietnia i 29 kwietnia 2015 r. zawiadomił część spadkobierców po osobach zmarłych o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, a 8 maja 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w Gostyninie o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej osobie będącej stroną postępowania. Organ I instancji podkreślił, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne wydawane jest w trybie specustawy drogowej, w której uregulowano tryb i czas wydania pozwolenia. Zgodnie z art. 11d ust. 4 tej specustawy drogowej pozwolenie wydaje się w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie i nie ma potrzeby w takiej sprawie ustalania pełnej listy spadkobierców. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M.G., D.P. i W.J. (dalej: odwołujący się), zarzucając naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji wobec osób nieżyjących i brak zawieszenia postępowania. Jednocześnie odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, stwierdził, że w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz tych, których właściciele lub użytkownicy wieczyści zmarli, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, organ jest zwolniony od doręczania zawiadomień. W tej sytuacji doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres osoby zmarłej nie ma żadnego znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w sprawach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które jest niezbędne w procesie realizacji inwestycji drogowej realizowanej w oparciu o specustawę drogową znaczenie ma czas wydania takiego pozwolenia. Z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej wynika nie dłuższy niż 30 dni termin na wydanie pozwolenia wodnoprawnego, licząc od dnia złożenia wniosku. Do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie dołącza się decyzji o lokalizacji inwestycji (nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego), a dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, siedziby i adresy właścicieli nieruchomości określa według katastru nieruchomości. Nie stosuje się więc w tego rodzaju sprawach art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c) Prawa wodnego, co jednoznacznie wynika z art. 11d ust. 4 zdanie 3 specustawy drogowej. W ocenie Sądu I instancji, przepis ten stanowi istotne uproszczenie procedury i jest lex specialis wobec przepisów ustawy Prawa wodnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że kataster nieruchomości (ewidencja gruntów i budynków) to zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków powinna być przez starostę systematycznie aktualizowana i korzysta z domniemania aktualności stanu faktycznego i prawnego dotyczącego właścicieli i władających daną nieruchomością. Podmioty te są zobowiązane do zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych (przedmiotowych i podmiotowych) objętych ewidencją w terminie 30 dni od dnia ich powstania. Zdaniem Sądu I instancji, art. 11d ust. 4 specustawy drogowej opiera się na założeniu, że dane zawarte w katastrze nieruchomości odzwierciedlają aktualny stan faktyczny. W ewidencji gruntów i budynków wskazuje się m.in. miejsce zamieszkania lub siedzibę właściciela nieruchomości lub innych osób władających nieruchomością. W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w sprawie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżący M.G. w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie uaktualnił wpisów w ewidencji gruntów i budynków, pomimo że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po jego zmarłej siostrze uprawomocniło się 8 października 2015 r. Skarżący, jako jedyny spadkobierca po zmarłej siostrze, powinien w terminie 30 dni od daty prawomocności postanowienia spadkowego zgłosić w ewidencji gruntów i budynków dane nowego właściciela nieruchomości. Jeśli tego nie dopilnował, organ był zwolniony od doręczania pism takiej osobie. Natomiast skarżąca D.P. brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym przez swojego pełnomocnika. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegało to na nieuwzględnieniu skargi i braku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została skierowana do osób, które w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego nie żyły, co wobec braku uregulowania kwestii spadkowych po tych osobach powoduje jej nieważność. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art 11d ust. 4 specustawy drogowej oraz w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Polegało to na nieuwzględnieniu skargi i braku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja starosty "nie została zreformowana" przez decyzję organu odwoławczego w zakresie oznaczenia jej stron. Decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ następcy prawni zmarłych właścicieli nieruchomości, na rzecz których zostały wydane decyzje o pozwoleniu wodnoprawnym, będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zostali uwzględnieni jako adresaci decyzji organu odwoławczego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej polegającą na przyjęciu, że art. 11d ust. 5 specustawy drogowej stanowi wyłączną podstawę ustalenia przez organ administracyjny stanu prawnego nieruchomości oraz kręgu stron w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącej, pozostaje to w oczywistej sprzeczności z art. 28 k.p.a. i nie wynika w żaden sposób z przepisów prawa. Prawidłowe rozumienie tych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że cytowane przepisy specustawy drogowej mają jedynie charakter wykonawczy i stanowią o tym, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowaniu lub o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze jest skuteczne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz "stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa" ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej jak i w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dotyczy to również zarzutu kasacyjnego, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej jak i w związku z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 11d ust. 4 specustawy drogowej jednoznacznie stanowi, że w odniesieniu do inwestycji drogowej jeżeli jej realizacja wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego, to właściwy organ wydaje to pozwolenie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego czyli nie dołącza się decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto w takiej sprawie, dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o których mowa w art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c) Prawa wodnego, siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa się wyłącznie według katastru nieruchomości. Oznacza to, że dla ustalenia stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanego korzystania z wód czy też planowanych do wykonania urządzeń wodnych, siedziby i adresy poszczególnych właścicieli nieruchomości ustala się tylko według treści katastru nieruchomości. Natomiast przepis art. 11d ust. 4 specustawy drogowej jest lex specialis wobec odpowiednich przepisów Prawa wodnego. Ponadto kataster nieruchomości jest to ewidencja gruntów i budynków. Z tych względów powinna zawierać informację o gruntach, budynkach jak i lokalach, ich właścicielach, a także innych osobach fizycznych lub osobach prawnych, które władają tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dlatego też, ewidencja gruntów i budynków systematycznie jest przez starostę aktualizowana i korzysta z domniemania w zakresie aktualności stanu faktycznego i stanu prawnego w odniesieniu do właścicieli jak i władających daną nieruchomością. Ponadto powyższe podmioty są zobowiązane do zgłaszania właściwemu miejscowo staroście wszystkich zmian o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, które są objęte tą ewidencją od dnia ich powstania, ponieważ starosta z urzędu nie dokonuje oczywiście tej aktualizacji ewidencji. Natomiast unormowanie z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej opiera się oczywiście na założeniu, że dane, które są zawarte w katastrze nieruchomości uwzględniają aktualny stan faktyczny w tym w szczególności miejsce zamieszkania lub siedzibę właściciela nieruchomości czy też innych osób, które władają daną nieruchomością. W tej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości, że skarżący jeszcze w dacie wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy nie uaktualnił wpisów w ewidencji gruntów i budynków, chociaż postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej siostrze uprawomocniło się od dnia 8 października 2015 r. Ponadto to właśnie skarżący jako jedyny spadkobierca po zmarłej siostrze, powinien w terminie 30 dni od daty prawomocności postanowienia spadkowego zgłosić w przedmiotowej ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące nowego właściciela nieruchomości, a jeżeli tego obowiązku nie wypełnił to właściwy w tej sprawie organ był zwolniony od doręczania pism takiej osobie. Należy także podkreślić, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym przez swojego pełnomocnika. Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego z powodu błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Należy bowiem zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 11d ust. 4 specustawy drogowej w związku z art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c) Prawa wodnego, które dotyczą wydania pozwolenia wodnoprawnego w celu realizacji danej inwestycji drogowej i są to przepisy lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Oznacza to również, że nie ma tu zastosowania przepis art. 11d ust. 5 specustawy drogowej podnoszony w skardze kasacyjnej lecz przepis art. 11d ust. 4 tejże ustawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.