II GSK 533/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1869/07 w sprawie ze skargi S.O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji przywołał w uzasadnieniu ustalenia dokonane przez organy, z których wynikało, że w dniu 8 lutego 2007 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki M. o numerze rejestracyjnym [...], którego kierowca, wykonujący krajowy regularny przewóz drogowy osób, nie okazał kontrolującym wykresówek. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nałożył na S.O. karę pieniężną w wysokości 500 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 87 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz l.p. 1.7 załącznika do tej ustawy, art. 15 ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370.8 z dnia 31 grudnia 1985 r.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 3821/85 w związku z art. 26 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmiany rozporządzeń Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylenia rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102.1 z dnia 11 kwietnia 2006 r.) i art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85, fakt instalacji tachografu powoduje obowiązek jego stosowania, bowiem celem powoływanej regulacji jest zapewnienie kontroli czasu pracy kierowców i innych parametrów jazdy ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa publicznego. Uchylając decyzje organów obydwu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd I instancji przyjął, że błędna wykładnia art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 dokonana przez organy doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 92 ustawy o transporcie drogowym w związku z l.p. 1.7 załącznika do tej ustawy. Sąd uznał, że istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest wykładnia art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85, który stanowi, że art. 14 ust. 1-6 nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 3821/85. W ocenie Sądu I instancji, wykładnia tego przepisu dokonana przez organ nie uwzględnia tego, że zawarta w nim norma prawna stanowi nie tylko o "wyposażeniu" pojazdu w urządzenie rejestrujące, ale również o tym, iż urządzenie to jest "używane" zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 3821/85. Termin "używanie zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 3821/85" dotyczy sytuacji, gdy przedsiębiorca ma obowiązek używania tachografu do rejestracji czasu pracy i odpoczynku kierowcy, a zatem powinien być rozliczany z prawidłowego stosowania tego urządzenia. Posiadanie zainstalowanego tachografu nie jest równoznaczne z obowiązkiem jego stosowania. Takiej normy nie zawierają przepisy rozporządzeń nr 3820/85 i nr 3821/85. Przepis art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 wyłącza stosowanie art. 14 ust. 1-6 jedynie w odniesieniu do kierowców pojazdów wyposażonych w "urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85". Ważny jest, zatem nie tyle sam fakt instalacji tachografu, ile jego używanie - zgodnie z rozporządzeniem nr 3821/85. Ponadto, zdaniem Sądu, wskazanego "rozliczenia" z prawidłowego stosowania (używania) tachografu nie można było w rozpatrywanej sprawie wyegzekwować, gdyż w skontrolowanym pojeździe nie musiało być instalowane i używane urządzenie rejestrujące (tachograf) z uwagi na wyłączenie tego obowiązku na podstawie art. 4 pkt 2 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 3821/85. II W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 4 pkt 2 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 3821/85 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący był zwolniony z obowiązku instalowania i używania urządzenia rejestrującego (tachografu) z uwagi na wyłączenie tego obowiązku na podstawie ww. przepisów, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynikało, iż w skontrolowanym pojeździe liczba miejsc wynosiła 19 (18+1), a zatem przekraczała dopuszczalną liczbę miejsc (9), która stanowiła podstawę do wyłączenia na podstawie powyższych przepisów; - art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 14 ust. 7 tego rozporządzenia, art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85 w związku z art. 26 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 zwalnia od obowiązku używania urządzenia rejestrującego (tachografu) i posiadania wykresówek, w przypadku, gdy przy wyłączeniu, z mocy art. 4 pkt 2 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85, obowiązku instalowania i używania tachografu, tachograf został jednak zainstalowany w pojeździe i w związku z tym nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz l.p. 1.7 załącznika do tej ustawy, podczas gdy zainstalowanie tachografu w pojeździe, pomimo możliwości uproszczonej ewidencji czasu pracy, obliguje do jego prawidłowego używania i tym samym wyposażenia kierowcy w wykresówki, a za naruszenie tegoż obowiązku przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność administracyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 4 pkt 2 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85, bowiem liczba miejsc w kontrolowanym pojeździe wynosiła 18, zatem brak było podstaw do przyjęcia, że do skarżącego nie stosuje się przepisów rozporządzenia nr 3820/85. W sprawie tej nie mogło również zostać zastosowane wyłączenie z art. 4 pkt 3 tego rozporządzenia. Brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd, że skarżący na mocy art. 4 pkt 2 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 był zwolniony z obowiązku instalowania i używania tachografu. Ponadto Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów art. 14 ust. 1-6 w związku z art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85, bowiem w przepisach art. 14 ust. 1-6 ustanowiono wyjątek od reguły ewidencjonowania czasu pracy kierowców za pomocą wykresówek, gdy adresaci tych norm nie posiadają tachografów. Zgodnie zatem z celem powołanego art. 14 ust. 7, jeżeli w pojeździe został zainstalowany tachograf, powstaje obowiązek jego używania. Zasadę tę potwierdza rozporządzenie nr 516/2006, na podstawie którego wszelkie wyjątki od tej reguły zostaną zniesione w 2007 r. W konkluzji organ stwierdził, że z art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 wynika, że jeżeli mimo braku takiego obowiązku "zainstalowałeś tachograf, to nie możesz stosować przepisów art. 14 ust. 1-6 tegoż rozporządzenia". III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. W świetle treści przytoczonego przepisu nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie kasacyjne zakreślone jest zarzutami podniesionymi przez kasatora, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny może skontrolować zaskarżony wyrok li tylko w aspekcie ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego powołanych w petitum rozpoznawanego środka odwoławczego. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd I instancji. Wskazać zatem trzeba na istotne, z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej, elementy stanu faktycznego sprawy. Otóż kara pieniężna nałożona decyzją właściwego organu była efektem kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2007 r., podczas której stwierdzono, że kierowca wykonujący krajowy regularny przewóz osób nie okazał wykresówek, mimo, iż w kontrolowanym pojeździe było zainstalowane urządzenie rejestrujące stosowane w transporcie drogowym – tachograf. Nie budzi również wątpliwości to, że zainstalowanie tego urządzenia w pojeździe przeznaczonym do wykonywania krajowego regularnego przewozu osób nie było w ówczesnym stanie prawnym obowiązkowe. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 z obowiązku zainstalowania i używania urządzeń rejestrujących zwolnione były m.in. pojazdy, o których mowa w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85. Przywołanym w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 przepisem art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3280/85 były objęte pojazdy wykonujące regularne krajowe usługi przewozu osób oraz pojazdy przeznaczone do regularnych międzynarodowych usług przewozu osób, których końcowe punkty tras znajdują się w odległości do 50 km w linii prostej od granicy pomiędzy dwoma Państwami Członkowskimi, i których trasa nie przekracza 100 km. Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń wynika, o czym już wcześniej była mowa, że skontrolowany pojazd służył do wykonywania krajowego regularnego przewozu osób, a więc wyłączenie z obowiązku prawnego zainstalowania tachografu w tym pojeździe wynikało z treści przywołanego art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85. Wobec tego nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego liczba miejsc w skontrolowanym pojeździe. Ta okoliczność byłaby istotna wówczas, gdyby obowiązek zainstalowania tachografu był zniesiony przepisem art. 4 rozporządzenia nr 3820/85, ale taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że przepis art. 4 rozporządzenia nr 3820/85 wymienia enumeratywnie pojazdy, do których rozporządzenie to nie ma zastosowania. Zestawiając art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 z treścią art. 4 rozporządzenia nr 3820/85, stwierdzić należy, że wskazane w omawianym art. 4 przewozy dokonywane pojazdami wymienionymi w punktach 1 - 13, nie podlegają ani rozporządzeniu nr 3280/85, ani też rozporządzeniu nr 3281/85, a zatem w stosunku do nich został zniesiony nie tylko obowiązek instalowania i użytkowania tachografu, ale i obowiązek prowadzenia tzw. uproszczonej rejestracji okresów prowadzenia pojazdów, przerw i odpoczynków, o której mowa w art. 14 ust. 1- 6 rozporządzenia nr 3820/85. Tymczasem w tej sprawie nie został zakwestionowany przez Sąd I instancji obowiązek udokumentowania okresów prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynków w sposób wskazany w art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia nr 3820/85 (tzw. uproszczony), lecz obowiązek wykazania tych okoliczności poprzez wykresy z tachografu. Ta konstatacja sprawia, że za bezzasadny należy uznać pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej obejmujący niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 2 rozporządzenia nr 3820/85. Przepis ten w sprawie nie miał bowiem zastosowania, aczkolwiek, co należy zauważyć, Sąd I instancji przeprowadzając wywód prawny obejmujący tylko wykładnię art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 powołał w końcowym fragmencie uzasadnienia i art. 4 pkt 2 tego rozporządzenia, podając jedynie, iż również z tego przepisu nie wynikał obowiązek instalowania w pojeździe tachografu. Ponieważ w toku postępowania administracyjnego właściwe organy przyjęły za bezsporną okoliczność, iż w miarodajnym stanie prawnym w kontrolowanym pojeździe nie było obowiązku zainstalowania tachografu, ta zbędna uwaga Sądu I instancji nie ma żadnego znaczenia dla wyniku postępowania kasacyjnego. Istota problemu objęta drugim zarzutem skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy z treści art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 wynika obowiązek używania tachografu zainstalowanego w pojeździe, w stosunku, do którego przepisy wspólnotowe nie wprowadziły obowiązku wyposażenia w urządzenie rejestrujące czas pracy kierowców. W omawianym zarzucie strona wnosząca skargę kasacyjną powołała szereg przepisów, które w jej ocenie wskazują na prawidłowość dokonanej przez organ celowościowej wykładni art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że problematyka związana z wymogiem rejestracji okresów prowadzenia pojazdu za pomocą tachografu, w sytuacji, gdy został on zainstalowany, mimo braku obowiązku jego instalacji, była już przedmiotem rozważań tego Sądu. W wyrokach zapadłych pomiędzy tymi samymi stronami Naczelny Sąd Administracyjny prezentował pogląd, że z art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 nie można wywieść obowiązku użytkowania tachografu w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek prawny jego instalacji (por. wyrok z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 75/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II GSK 333/08). Wskazać przy tym należy, że w sprawie o sygn. akt II GSK 333/08, ukształtowanej na tle analogicznego stanu faktycznego i prawnego oraz dotyczącej tego samego podmiotu Naczelny Sąd Administracyjny odpowiadał już na zarzuty, które Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł w rozpoznawanej skardze kasacyjnej (wyrok z dnia 11 września 2008 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawione w wymienionych wyrokach, dotyczące wykładni art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85. Zaprezentowana w przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia komentowanego przepisu pozostaje w ścisłym związku z potencjalną sankcją administracyjną nakładaną na przedsiębiorcę, w przypadku przyjęcia, że przepis ten wprowadza zasadę "masz tachograf musisz go używać". Wprowadzenie obowiązku, którego niewykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną, w drodze interpretacji przepisów, jest sprzeczne z podstawowymi zasadami zarówno prawa polskiego, jak i prawa unijnego. Godzi się nadto zauważyć, że reguła, którą strona skarżąca błędnie wywodzi z art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85, została wprowadzona przepisami rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 11 kwietnia 2007 r., za wyjątkiem art. 10 ust. 5, art. 26 ust. 3 i 4 oraz art. 27, które weszły w życie z dniem 1 maja 2006 r. (art. 29 rozporządzenia nr 561/2006). W dniu kontroli - 8 lutego 2007 r. - obowiązywały już przepisy rozporządzenia nr 561/2006, wymienione w jego art. 29. Jednakże, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II GSK 333/08, zarzuty skargi kasacyjnej zostały określone w sposób uniemożliwiający merytoryczne odniesienie się do kwestii intertemporalnych, mających w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczenie z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Jakkolwiek wskazane rozporządzenie nr 561/2006 zostało przywołane w skardze kasacyjnej, to odesłanie do tego aktu prawnego służyło jedynie kasatorowi do zilustrowania poglądów odnoszących się do obowiązku ewidencjonowania czasu pracy kierowców przy użyciu tachografów na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Potwierdził to w tej sprawie pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 3 grudnia 2008 r. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.