II SA/Gl 104/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi J. S-Ż i A. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na skutek przeprowadzenia przez nieruchomość magistrali cieplnej oddala skargę. UZASADNIENIE We wniosku z dnia [...] r. J. S. – Z. i A. Z. jako współwłaściciele nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] składającej się z działek nr [...] i [...], obręb [...], o łącznej powierzchni [...] ha domagali się przyznania im od [...] z o.o. w G. odszkodowania pieniężnego w związku ze skutkami przeprowadzenia w [...] r. przez działkę nr [...] ciepłociągu. Jako podstawę prawną tego żądania wskazali art. 128 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( obecnie Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm. zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami ). Uzasadniając to żądanie, podali że ich szkoda polega na pozbawieniu ich korzyści jakie mogliby osiągnąć z czynszu za wynajem 10 boksów garażowych, które mogliby wybudować na terenie ich działki po którym przebiega ciepłociąg, przy zastosowaniu stawki czynszu w wysokości od [...] do [...] zł od jednego boksu i przy uwzględnieniu trzyletniego okresu nie objętego przedawnieniem. Podali również, iż wcześniej o zasądzenie m.in. tego odszkodowania występowali przed sądami powszechnymi. Ich pozew w tym przedmiocie został jednakże odrzucony prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] - z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Po rozpoznaniu tego żądania Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną m.in. na podstawie art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia objętego nim odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż nie jest możliwe ustalenie przedmiotowego odszkodowania w postępowaniu administracyjnym gdy nie zostało wykazane, że do wybudowania ciepłociągu na działce nr [...] doszło w oparciu o decyzję administracyjną zezwalającą na dysponowanie tą działką pod tego rodzaju inwestycję, a to zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1983 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ), obowiązującej w czasie realizacji ciepłociągu. Nadto organ orzekający stwierdził, że w czasie budowy ciepłociągu działka nr [...] stanowiła własność innych osób. Wnioskodawcy stali się jej właścicielami na podstawie umowy kupna – sprzedaży zawartej dopiero dnia [...] r. W następstwie złożonego przez małżonków Z. odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzeczenie organu I instancji uchylił w całości i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielając ustalenia faktyczne Prezydenta G. stwierdził, że roszczenie odwołujących się ma charakter cywilny i nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Z tego też względu wszczęte w tym względzie postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe należało zdaniem organu II instancji umorzyć. W następstwie wniesionej przez małżonków Z. na powyższą decyzję Wojewody skargi została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 769/05. W jego uzasadnieniu Sąd podzielił ustalenia organów obu instancji, że w sprawie budowy na działce stanowiącej obecnie własność skarżących magistrali cieplnej nie została wydana decyzja w oparciu o treść art. 70 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zezwalająca na przeprowadzenie tego rodzaju przewodu przesyłowego, w następstwie której mogłoby dojść do ustalenia w postępowaniu administracyjnym odszkodowania na podstawie art. 74 tej ustawy. Z tego też względu za zasadną Sąd uznał odmowę ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Brak byłoby bowiem zdaniem Sądu w prawie administracyjnym podstaw materialnoprawnych do ustalania takiego odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji należało odmówić jego ustalenia. Bezpodstawne było natomiast umorzenie takiego postępowania jako bezprzedmiotowego, a to w sytuacji gdy wcześniej sąd powszechny prawomocnie odrzucił pozew skarżących o zasądzenie takiego odszkodowania na drodze postępowania cywilnego. Zakaz umorzenia postępowania administracyjnego wynika w takiej sytuacji z treści art. 66 § 4 kpa oraz z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Sąd przyjął przy tym, że roszczenie dochodzone obecnie w postępowaniu administracyjnym było objęte w całości żądaniem pozwu odrzuconego w postępowaniu cywilnym. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odwołania tego nie uwzględnił i utrzymał w mocy omówioną wyżej decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił co do zasady ustalenia faktyczne organu I instancji i ich ocenę prawną. Zaakcentował, że wykonanie ciepłociągu na działce nr [...] nie odbyło się w oparciu o decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 70 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Również negocjacje do jakich doszło w [...] r. nie były prowadzone w trybie tego przepisu. W konsekwencji również zdaniem organu odwoławczego odszkodowanie za zajęcie działki pod ciepłociąg może być dochodzone jedynie na drodze postępowania cywilnego. Organ odwoławczy powołał się też ogólnie na związanie oceną prawną zawartą w wydanym w tej sprawie omawianym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2006 r. Również ta decyzja Wojewody została zaskarżona przez małżonków J. S. – Z. i A. Z. do sądu administracyjnego. W skardze wnieśli oni o jej uchylenie względnie o przesądzenie czy wobec stanowiska organów orzekających zachodzi podstawa do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w trybie art. 192 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Zaakcentowano, że zaskarżona decyzja uwzględnia wiążącą Wojewodę ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2006 r. Powołując się na ten wyrok podniósł też organ odwoławczy, że odrzucenie pozwu skarżących w postępowaniu cywilnym nie stwarza powagi rzeczy osądzonej i nie uniemożliwia im wniesienia do sądu powszechnego kolejnego pozwu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlegała ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu odwołania małżonków Z. w następstwie zapadłego w tej sprawie, omówionego wyżej prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 769/05. Zgodnie z treścią art. 170 ustawy p.p.s.a. , orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższym wyrokiem WSA w Gliwicach był zatem związany Wojewoda przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Był nim też związany Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej skargi. Również zgodnie z treścią art. 153 omawianej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W świetle tych przepisów rozstrzygnięcie skargi sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie czy zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem oceny prawnej i wytycznych zawartych w poprzednim wydanym w tej sprawie wyroku. Na pytanie to należy udzielić zdaniem Sądu odpowiedzi twierdzącej. W wyroku tym Sąd stwierdził bowiem jednoznacznie, że za zasadną należy uznać odmowę ustalenia w trybie administracyjnym dochodzonego przez skarżących odszkodowania, a to wobec braku materialnoprawnych podstaw do orzekania o takim odszkodowaniu w postępowaniu administracyjnym. Nie została bowiem wydana decyzja zezwalająca na założenie ciepłociągu na działce stanowiącej obecnie własność skarżących. O takim stanowisku tego Sądu świadczy zawarte na stronie 4 uzasadnienia wyroku stwierdzenie "... należy uznać odmowę ustalenia w trybie administracyjnym przedmiotowego odszkodowania za zasadną, gdyż jak słusznie wskazały organy obu instancji brak jest podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie przez organy administracji publiczne" oraz stwierdzenie na str. 6 uzasadnienia tego wyroku, że "wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej w przepisach materialnego prawa administracyjnego koniecznym była odmowa ustalenia żądanego przez małżonków Z. odszkodowania". W wyroku tym Sąd zakwestionował jedynie legalność umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Świadczy o tym również okoliczność, że uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego. W konsekwencji skoro zgodnie z tym wyrokiem organy orzekające odmówiły ustalenia żądanego przez skarżących odszkodowania, to wydane przez nich decyzje nie mogły być w świetle treści art. 153 i art. 170 ustawy p.p.s.a. uznane za naruszające obowiązujące prawo. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Sąd nie mógł się natomiast wypowiedzieć zgodnie z żądaniem skarżących w przedmiocie podstaw rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego na podstawie art. 192 kpa, gdyż przepis ten, podobnie jak i pozostałe przepisy działu V Kodeksu postępowania administracyjnego, został skreślony z dniem 1 stycznia 2004 r., a to zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). ZDANIE ODRĘBNE Zdanie odrębne sędziego Bonifacego Bronkowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 104/07 Nie podzielam wyrażonego w tym wyroku stanowiska co do treści oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 769/05, którą to oceną i wskazaniami był związany Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a to zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a). Moim zdaniem analiza tej oceny i wskazań nie daje jednoznacznej i oczywistej odpowiedzi co do ich treści. Przywołaną w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, a zawartą na stronie czwartej uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2006 r. wypowiedź należy zaliczyć moim zdaniem do części "historycznej" tego wyroku w którym Sąd zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i wyraził stanowisko, które jego zdaniem byłoby wiążące gdyby nie odrębne uregulowania zawarte w art. 66 § 4 kpa, art. 58 § 4 ustawy p.p.s.a. i art. 1991 kpc. Świadczy o tym jednoznacznie dalsza część rozważań Sądu zaczynająca się od słów "Odnosząc się jednak do zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...]r." Sąd wyraził w tych rozważaniach stanowisko, że organy administracji publicznej były związane wcześniejszym stanowiskiem sądu powszechnego o uznaniu się niewłaściwym w rozpoznawanej sprawie i w konsekwencji miały obowiązek rozpatrzyć merytorycznie żądanie skarżących w postępowaniu administracyjnym. Takie stanowisko Sądu wynika chociażby ze sformułowań "musi załatwić sprawę tj. rozpatrzyć ją merytorycznie" (strona 5 uzasadnienia wyroku) oraz "statuuje właściwość organu administracyjnego i powoduje konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy" (strona 6 uzasadnienia). Biorąc pod uwagę tę część rozważań Sądu zawartą w wyroku z dnia 10 maja 2006 r. nie można uznać moim zdaniem za przesądzającego dalszego sformułowania tego Sądu zawartego na stronie 6 uzasadnienia tego wyroku o treści "Dlatego też wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej w przepisach materialnego prawa administracyjnego koniecznym była odmowa ustalenia żądanego przez małżonków Z. odszkodowania". Nie może mieć też przesądzającego znaczenia okoliczność, że wyrokiem tym uchylono jedynie decyzję organu drugiej instancji, a to w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylenie również decyzji organu I instancji następuje tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Takiej konieczności (niezbędności) Sąd mógł nie zauważyć, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia wysokości żądanego przez skarżących odszkodowania (przeprowadzając m. in. dowód z operatu szacunkowego). Wobec powyższego, skoro ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w poprzednim wyroku nie były jednoznaczne, to ich treść powinna być wykładana moim zdaniem przy zapewnieniu skarżącym statuowanego w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2) prawa do sądu. W następstwie wydania kwestionowanego wyroku z dnia 22 października 2007 r. skarżący prawa tego zostali zaś pozbawieni. Należy bowiem zważyć, że zgodnie z treścią art. 365 § 1 kpc orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W przypadku ponownego wystąpienia przez skarżących na drogę postępowania cywilnego, na mocy tego przepisu sądy powszechne byłyby zatem związane wcześniejszym prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt IC. 773/01/2 o niedopuszczalności drogi sądowej. W konsekwencji skarżący zostali zupełnie pozbawieni ochrony prawnej, co w demokratycznym państwie prawnym jest niedopuszczalne. Należało zatem przyjąć, że w poprzednim wyroku Sąd nie przesądził o tym, że organy administracji publicznej powinny wydać decyzję o odmowie ustalenia żądanego przez skarżących odszkodowania. W konsekwencji powinny one rozpoznać żądanie skarżących co do meritum, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie takie może być oparte na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – art. 128 i następne tej ustawy). Właśnie celem zapewnienia każdemu prawa do sądu w takich sytuacjach statuowano regulacje zawarte w art. 1991 kpa, art. 66 § 4 kpa i art. 58 § 4 ustawy p.p.s.a. Reasumując, w uwzględnieniu skargi, Sąd powinien moim zdaniem uchylić decyzję organów obu instancji zobowiązując te organy do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżących w przedmiocie przyznania im odszkodowania – w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. sw