III SA/Lu 344/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka, Sędziowie WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), WSA Andrzej Niezgoda, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz M. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]) Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. nałożył na M. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. Z., [...]" – karę pieniężną w wysokości 66.000 zł za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia po drodze wojewódzkiej. Decyzja ta została doręczona stronie przesyłką poleconą do rąk dorosłego domownika (siostry) w dniu [...] maja 2017 r. W decyzji zawarto prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] maja 2017 r. wniósł pełnomocnik strony (radca prawny), który jednocześnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w związku z – jak to określił – "wątpliwościami co do terminu odbioru decyzji (nieczytelna data odbioru)". P. to nadano w urzędzie pocztowym w dniu [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. (nr [...]): 1) odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz 2) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Według zaś art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] maja 2017 r., a odwołanie wniesione zostało w dniu [...] maja 2017 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie nadawczej. Ponieważ strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu do wniesienia odwołania, dlatego – w ocenie organu – zachodziła podstawa do odmowy przywrócenia terminu i stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: . art. 40 § 2 k.p.a., poprzez dręczenie decyzji wyłącznie stronie postępowania z pominięciem pełnomocnika ustanowionego przez stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; . art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego poprzez przyjęcie na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki będącego w aktach sprawy, iż nie mamy do czynienia z nieczytelnością stempla pocztowego; . art. 58 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego nastąpiło z jego winy; . art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie, skutkiem czego przyjęto, że choć strona nie odebrała osobiście decyzji w terminie nie ma podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; . art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wnikliwej oraz obiektywnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że strona nie zachowała szczególnej staranności i dbałości o własne interesy; . art. 7 k.p.a., poprzez brak wnikliwej oraz obiektywnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela; . art. 8 k.p.a. i określonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez odmowę przywrócenia terminu w przypadku , gdy inne podmioty, w tym sądy i organy administracji, na podstawie tych samych okoliczności przywracały uchybione terminy. W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasadzenie koszów postępowania i prawidłowe doręczenie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na względzie zarzuty zawarte w skardze oraz jej wnioski odnoszące się do żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczone regulacje nie pozostawiają wątpliwości odnośnie tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wtedy, gdy organowi administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpatrując sprawę w powołanych wyżej granicach należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaistniała zatem podstawa do jego uchylenia. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że odwołanie stanowi jeden ze środków prawnych, który umożliwia weryfikację rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, dlatego też przepis art. 134 k.p.a. jest przepisem szczególnym, z daleko posuniętymi konsekwencjami – zamyka bowiem możliwość ponownego merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. Z brzmienia ostatnio przywołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I FSK 601/2011, wyrażono pogląd, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie prawidłowo doręczona. Prawidłowe doręczenie decyzji ma przede wszystkim istotne znaczenie dla określenia terminu do wniesienia odwołania. Nieskuteczne bowiem doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, a więc sytuacja, w której rozstrzygnięcie to nie weszło do obrotu prawnego, powoduje niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei ze zdania pierwszego art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa więc za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów. Wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym, zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności, organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym rozstrzygnięć (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto zgodnie z judykaturą oraz ugruntowanymi poglądami doktryny, termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Inne stanowisko w tym zakresie dowodzi błędnej interpretacji powołanego przepisu art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. W świetle powyższych rozważań wymaga zwrócenia uwagi, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie rozważył istotniej w omawianym zakresie kwestii, to jest tego, czy umocowanie pełnomocnika w toku postepowania przed organem I instancji nastąpiło, czy też nie oraz czy było ono skuteczne (prawidłowe). Z przepisu art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. wynika obowiązek pełnomocnika polegający na dołączeniu do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Zatem ustawodawca zobowiązał pełnomocnika, a nie stronę postępowania, do wykazania umocowania do działania w sprawie. W jednolitym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nieprzedstawienie organowi dokumentu świadczącego o udzielonym mu pełnomocnictwie wraz ze sporządzonym przez niego odwołaniem jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Skoro więc na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika. W sprawie niniejszej – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – fakty były takie, że na rozprawie administracyjnej przed Zarządem Dróg Wojewódzkich w L. w dniu [...] marca 2017 r. stawili się m.in.: "Strona – M. Z., [...] reprezentowany przez pełnomocnika Pana K. S." (protokół rozprawy administracyjnej organu I instancji – k. 123-123v akt administracyjnych). Wskazany protokół rozprawy administracyjnej podpisał właśnie zgłaszający się pełnomocnik strony, będący radcą prawnym. Zauważyć przy tym należy, że z treści protokołu nie wynika, aby pełnomocnik ten na rozprawie administracyjnej złożył pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania strony, albo został do tego przez organ zobowiązany w zakreślonym terminie lub też, aby pełnomocnictwo zostało udzielone ustnie do protokołu. Stąd zapisy protokołu pozostają w tym zakresie wątpliwe. Faktem zaś jest, że w aktach administracyjnych postępowania przed organem I instancji – w ogóle nie ma dokumentu pełnomocnictwa. Pomimo takiej sytuacji, organ I instancji nie podjął żadnych czynności w zakresie ustalenia prawidłowości umocowania pełnomocnika strony. Natomiast po wydaniu przez organ I instancji decyzji w dniu [...] kwietnia 2017 r., została ona doręczona tylko stronie, z pominięciem pełnomocnika. Doręczenie decyzji nastąpiło faktycznie do rąk siostry strony, jako dorosłego domownika w dniu [...] maja 2017 r. (dowód doręczenia – k. 127 akt administracyjnych). Data tego doręczenia nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż nie występują podnoszone przez skarżącego wątpliwości co do czytelności daty doręczenia zarówno na stemplu pocztowym, jak i własnoręcznego potwierdzenia daty doręczenia przez osobę kwitującą odbiór przesyłki pocztowej. W dniu [...] maja 2017 r. pełnomocnik strony wniósł odwołanie od powyższej decyzji, a więc jeden dzień po upływie 14-dniowego ustawowego terminu liczonego dla strony (data stempla pocztowego na kopercie nadawczej – k. 130 akt administracyjnych). Natomiast w dniu [...] maja 2017 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (data stempla pocztowego na kopercie nadawczej pisma z dnia [...] maja 2017 r. – k. 133 akt administracyjnych). W takim stanie akta administracyjne zostały przedstawione wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu. Organ II instancji dopiero pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wezwał pełnomocnika strony do złożenia w terminie 7 dni pełnomocnictwa do reprezentowania strony – pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Na tego rodzaju wezwanie pełnomocnictwo złożone zostało w zakreślonym terminie, a warto zwrócić uwagę, że nosi ono datę o dwa dni poprzedzającą termin rozprawy administracyjnej przed organem I instancji. Wymaga zaakcentowania, że w opisanym stanie faktycznym – w ocenie Sądu – przyjęte przez organ ustalania faktyczne nie przesadzają wiążąco o tym, czy rzeczywiste umocowanie pełnomocnika w niniejszej sprawie nastąpiło w toku postępowania przed organem I instancji, czy też nie. W konsekwencji nie można przez to jednoznacznie przesądzić, czy termin do wniesienia odwołania w tej sprawie w ogóle rozpoczął swój bieg. Stąd też – w opisanej sytuacji – organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że zaistniały wady umocowania, które skorygowane zostały dopiero na etapie procedowania przed organem odwoławczym, co w konsekwencji uzasadniało przyjęcie, że doszło do uchybienia terminu, bowiem decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego z chwilą skutecznego zastępczego jej doręczenia stronie. Otóż, okoliczność ta będzie mogła zostać wiążąco przesądzona dopiero po ponownym i wnikliwym rozważeniu kwestii prawidłowości umocowania pełnomocnika strony przed organem I instancji. Gdyby bowiem okazało się, że stronę przed organem I instancji reprezentował prawidłowo jednak umocowany pełnomocnik, wówczas przyjęcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania z chwilą doręczenia stronie decyzji organu I instancji, bez jej doręczenia pełnomocnikowi, byłoby błędne. W takim bowiem przypadku konsekwencją takiego ustalenia winno być wydanie przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. – o niedopuszczalności odwołania od decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kontrola dopuszczalności odwołania jest bowiem pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu środka zaskarżenia i stwierdza się ją na chwilę dokonywania konkretnej formalnej czynności inicjującej byt prawny pisma. Dopiero po stwierdzeniu jego dopuszczalności – np. poprzez uznanie, że w obrocie prawnym istnieje przedmiot zaskarżenia – możliwe jest badanie dochowania przez stronę odwołującą się terminu do wniesienia odwołania. Zachowanie ustawowego terminu jest bowiem dopiero następnym etapem weryfikacji formalnej odwołania, po uprzednim stwierdzeniu jego dopuszczalności. Natomiast brak doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi, stanowi w omawianym przypadku rażące naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., co miałoby decydujący wpływ na tok dalszego postępowania organów administracji publicznej. Natomiast fakt złożenia przez pełnomocnika odwołania pozostawałby bez wpływu na ocenę sytuacji bytu prawnego decyzji organu I instancji. Tym samym Sąd w tej sprawie, w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1844/11 (LEX nr 1358417) oraz z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13 (LEX nr 1590998), że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma – w stosunku do tej strony – wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z chwilą (datą) skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne. Zatem w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika, jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a doręczenie decyzji stronie wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o fakcie wydania i treści decyzji, natomiast o skutkach procesowych związanych z doręczeniem decyzji można mówić tylko w przypadku doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Przy przyjęciu prawidłowości umocowania pełnomocnika przed organem I instancji, skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. została w dniu [...] maja 2017 r. doręczona tylko na adres skarżącego podany przez niego w toku postępowania, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, to byłoby oczywiste, że powyższa czynność nie miała w sprawie prawnego znaczenia, a tym samym nie mogła mieć istotnego wpływu na bieg terminu przewidzianego art. 129 § 2 k.p.a. Na obowiązek prawidłowego obliczenia terminu określonego w tym przepisie nie mógł wówczas mieć żadnego wpływu fakt, czy i w jaki ewentualnie sposób strona poinformowała swojego pełnomocnika o treści otrzymanej decyzji ani to, na ile skuteczne były inne czynności prawne podejmowane lub też nie, przez tegoż pełnomocnika. Dopóki organ nie doręczy wówczas omawianej decyzji pełnomocnikowi działającemu w imieniu skarżącego, dopóty ustawowy termin do złożenia przez niego odwołania nie rozpocznie biegu. Strona postępowania administracyjnego ustanawiająca pełnomocnika chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Ustanawia ona pełnomocnika w celu uwolnienia się od problemów prawnych związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym lub sądowym, czy jak w tej sprawie, chce chronić swoje interesy na wypadek nieobecności w miejscu zamieszkania. W związku z tym organ administracji publicznej w sprawie, w której strona powołała pełnomocnika nie może dowolnie decydować, czy o czynnościach procesowych poinformować pełnomocnika, czy też pomijając pełnomocnika informować wyłącznie stronę (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1586/13). Podsumowując dotychczasowe rozważania zauważyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 80 k.p.a., organ winien dokonać oceny okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu należy zatem – stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – podejmować działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla podjęcia rozstrzygnięcia i dokonać jego oceny na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Badanie okoliczności braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi powinno być każdorazowo odniesione do indywidualnych i specyficznych dla sprawy uwarunkowań, a samo ustanie przyczyny uchybienia terminu musi mieć charakter realny, a nie tylko potencjalny lub domniemywany. Takich działań ze strony organu odwoławczego w tej sprawie zabrakło. Organ odwoławczy w kontrolowanym postanowieniu nie ustalił podstawowej w sprawie kwestii, to jest tego, czy bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął w ogóle swój bieg w okolicznościach faktycznych tej sprawy, a w konsekwencji czy zachodziła w ogóle konieczność rozstrzygania kwestii przywrócenia terminu. Świadczy to o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zwięzłość przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o pełnomocnictwie wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było restryktywne sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika, skoro dopuścił on działanie w tym charakterze wszelkich osób (art. 33 § 1 k.p.a.), a formę ograniczył do pisemnej, a nawet ustnej (art. 33 § 2 k.p.a.), czy też wreszcie uznał za możliwie przyjęcie działania na podstawie domniemanego pełnomocnictwa (art. 33 § 4 k.p.a.) – tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt III ARN 7/88). Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyżej przedstawione uwagi, dokona niezbędnych uzupełniających ustaleń faktycznych i w oparciu o nie podejmie stosowne rozstrzygnięcie sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.