II SA/Po 413/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne; I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] Zarząd Zlewni w [...] (dalej: organ) wystosował [...] lutego 2018 r. do Generalna Dyrekcja (dalej GD[...]) informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne – za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące odprowadzaniu opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast – w kwocie [...]zł za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2018 r. Jako podstawę prawną powołał art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz. 1566 i 2180 ze zm., dalej P.w.). Opłata dotyczyła pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., wydanego na wniosek GD[...]. Jej przedmiotem było szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania oczyszczonych ścieków opadowych i wód roztopowych pochodzących z istniejącej kanalizacji deszczowej z odcinka obwodnicy [...] na odcinku od km [...] do km [...] drogi krajowej nr [...]. GD[...] wniosło reklamację od ww. informacji rocznej. Podniosła, że w związku z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie oraz oddaniem do ruchu [...] listopada 2017 r. odcinka drogi ekspresowej S5 od węzła [...] do węzła [...] – odcinek dotychczasowej drogi krajowej nr [...] (w tym obwodnica [...]) zastąpiony został przez nowo wybudowaną drogę ekspresową S5 i stał się drogą kategorii wojewódzkiej – zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.). Stąd w okresie, którego dotyczy naliczona opłata stała, GD[...] nie jest już zarządcą obwodnicy [...] i powinno się uznać reklamację. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ powiadomił GD[...], że anulował ww. opłatę stałą. Niemniej pismem z [...] lutego 2019 r. organ wystosował do GD[...] informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za ww. usługi wodne w kwocie [...]zł za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2018 r. Jako podstawę prawną organ powołał art. 271 ust. 1 P.w. W związku z powyższym GD[...] złożyła reklamację o tożsamej do poprzedniej treści. Organ decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., określił GD[...] za okres [...] stycznia 2018 r. – [...] grudnia 2018 r. opłatę stałą w wys. [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. Za podstawę naliczania opłaty organ uznał ww. pozwolenie wodnoprawne Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. Wyjaśnił, że po anulowaniu poprzedniej informacji o opłacie rocznej organ wystawił informację roczną ustalającą wysokość opłaty rocznej za usługi wodne z tego samego tytułu [...] Służbie Dróg i Kolei we [...] (dalej: [...]SDiK). Ta wniosła reklamację podnosząc, że pozwolenie wodnoprawne wydano na rzecz GD[...]. [...]SDiK wyjaśniła, że obecnie trwa przekazywanie przez GD[...] dokumentacji dotyczącej przekazanych odcinków dawnej drogi krajowej nr [...]. Następnie planowane jest przekazanie przez GD[...] w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. dalszych odcinków drogi krajowej nr [...] od węzła [...] do granicy miasta [...], a także wniosła o wydanie decyzji potwierdzającej przejęcie przez [...]SDiK praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] [...] grudnia 2016 r. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte [...] sierpnia 2018 r., jednak do końca grudnia 2018 r. nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Z uwagi, że do końca 2018 r. pozwolenie wodnoprawne udzielone było GD[...], organ uznał, iż informacja roczna ustalająca wysokość rocznej opłaty stałej za 2018 r. winna być wystawiona GD[...]. Określając wysokość opłaty organ powołał się na przepisy art. 27 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). GD[...] wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję zarzuciła organowi naruszenie art. 411 ust. 1 P.w. w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p. oraz art. 19 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. poprzez ich pominięcie i niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do określenia skarżącej opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem GD[...] organ pominął przepis art. 411 ust. 1 P.w., zgodnie z którym następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Przepis art. 10 ust.5 u.d.p. określa, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. natomiast wynika, że zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa (tu: [...]SDiK) i do jego właściwości należy m.in. utrzymanie dróg wojewódzkich. Skarżąca wskazała, że skoro z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie oraz oddaniem do ruchu [...] listopada 2017 r. odcinka drogi ekspresowej S5 od węzła [...] do węzła [...] – odcinek dotychczasowej drogi krajowej nr [...] (w tym obwodnica [...]) zastąpiony przez nowo wybudowaną drogę ekspresową S5, stał się z mocy prawa (art. 10 ust. 5 u.d.p.) drogą kategorii wojewódzkiej, to tym samym [...]SDiK jako zarządca drogi w 2018 r. (następca prawny zakładu) może być jedynym adresatem decyzji określającej opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. W odpowiedzi Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Spór pomiędzy organem a GD[...] powstał na gruncie prawidłowości ustalenia adresata decyzji ustalającej opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Zagadnienie to jest o tyle istotne, że zgodnie z przepisem skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną jest na mocy art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a) przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: P.p.s.a., stanowi zaś, że sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Materialnoprawną podstawę ustalenia opłaty stałej za usługi wodne, w tym za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, stanowią przepisy Prawa wodnego. W myśl art. 271 ust. 3 pkt 1 lit. a) P.w. wysokość opłaty stałej za: odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają Wody [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 6 P.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód [...] w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 P.w.). Stosownie do przepisu art. 273 ust. 6 P.w. w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Z powyższych przepisów wynika, że opłatami stałymi za usługi wodne obciąża się "podmioty obowiązane". Wymaga zatem dekodowania w świetle przepisów P.w., kim są owe podmioty. Przepis art. 35 ust. 1 P.w. stanowi, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy (art. 35 ust. 2 P.w.). W myśl art. 35 ust. 3 usługi wodne obejmują m.in. jak w niniejszej sprawie - odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Można z powyższego wywieść, że owe podmioty obowiązane są zarazem podmiotami korzystającymi z wód w ramach usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 P.w. Przepis art. 16 pkt 73 P.w. podmioty takie nazywa zakładami. Definicja legalna zawarta w tym przepisie stanowi, że przez zakłady rozumie się podmioty korzystające z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej. Tym samym należy uznać, że podmioty obowiązane do ponoszenia opłat stałych za usługi wodne są zakładami w rozumieniu art. 16 pkt 73 P.w. W związku z powyższym rację należy przyznać skarżącej GD[...], iż kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie dla właściwego ustalenia podmiotu obowiązanego – adresata decyzji określającej opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, ma przepis art. 411 ust. 1 P.w. Określa on, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Pozwolenie wodnoprawne wynikające z decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. zostało wydane dla GD[...] we [...]. Skarżąca od uzyskania pierwszej informacji rocznej (z [...].02.2018 r.) ustalającej wysokość opłaty rocznej za usługi wodne (wynikające z tegoż pozwolenia wodnoprawnego) za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych podnosiła, że w związku z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie oraz oddaniem do ruchu [...] listopada 2017 r. odcinka drogi ekspresowej S5 od węzła [...] do węzła [...] – odcinek dotychczasowej drogi krajowej nr [...] (w tym obwodnica [...]) zastąpiony przez nowo wybudowaną drogę ekspresową S5, stał się drogą kategorii wojewódzkiej – zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. Wskazywano, że w związku z tym GD[...] nie jest już zarządcą drogi – obwodnicy [...], w ciągu dawnego przebiegu drogi krajowej nr [...] i tym samym nie powinna być adresatem decyzji ustalającej opłatę roczną za 2018 r. za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych pochodzących z odwodnienia obwodnicy [...]. Sąd stanowisko skarżącej podziela. Nieuprawnionym jest twierdzenie organu, że skoro pozwolenie wodnoprawne dotyczy GD[...] i nie zostało w roku 2018 r. zmienione (przeniesione), to ten podmiot powinien być adresatem decyzji określającej roczną opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2018 r., sygn. II SA/Bk 390/18, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie wziął pod uwagę, że przepis art. 411 ust. 1 P.w. wskazuje wyraźnie, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Jest to więc przejęcie obowiązków z mocy samego prawa, co oznacza już w tym momencie zmianę podmiotu zobowiązanego bez względu na to, czy następca prawny wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji – pozwolenia wodnoprawnego na jego rzecz. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko potwierdza przejęcie praw i obowiązków przez następcę prawnego, co oznacza deklaratywne, formalne stwierdzenie zaistniałych już faktów (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2018 r., sygn. II SA/Bk 389/18, dostępny j.w.). W świetle powyższego kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy faktycznie, zgodnie z tym, co twierdzi GD[...], dnia [...] listopada 2017 r. doszło do uzyskania pozwolenia na użytkowania i oddania do ruchu odcinka drogi ekspresowej S5 od węzła [...] do węzła [...] (w tym obwodnica [...]) – odcinek dotychczasowej drogi krajowej nr [...] zastąpiony drogą ekspresową S5. Zgodnie bowiem z przepisem art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepis ten należy odczytywać jako lex specialis wobec pozostałych, wcześniejszych ustępów art. 10 u.d.p., które traktują o procedurze pozbawiania drogi dotychczasowej kategorii. Art. 10 ust. 5 u.d.p. rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie niezależny od ogólnych zasad i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (por. postanowienie NSA z 4 marca 2014 r., sygn. II GW 28/13, dostępne j.w.). Zatem wraz z chwilą oddania do użytku nowo wybudowanej drogi w miejscu odcinka drogi krajowej, odcinek ten zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. To zaś wiąże się ze zmianą zarządcy drogi, którym od tego momentu staje się – zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., zarząd województwa. Nieustalenie przez organ, czy przed 2018 r. zaszła zmiana zarządcy drogi – obwodnicy [...], dla której wydane zostało pozwolenie wodnoprawne z [...] grudnia 2016 r., stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 14 ust. 2 P.w. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem okazało się na podstawie zebranych dowodów, że faktycznie przed 2018 r. oddano do użytku nowy odcinek drogi, w miejsce dotychczasowej drogi krajowej nr [...], również na odcinku obwodnicy [...], należałoby zgodnie z art. 411 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5 i art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. opłatę stałą za 2018 r. za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych z odwodnienia obwodnicy [...] skierować do nowego zarządcy drogi. Z racji tej, że kwestia ta nie została przez organ ustalona, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wymaga wyjaśnienia, że organ dopuścił się wyżej przedstawionych naruszeń przepisów postępowania wskutek uprzedniej błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Dlatego należało stwierdzić, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako sumy uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł).