I SA/Wa 56/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P[...]S.A. w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE I SA/Wa 56/20 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2019r. nr [...], po wszczęciu na wniosek [...] S.A, postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015r., nr [...] – umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015r., nr [...], dotyczącej stwierdzenia, że 27 maja 1990r. Gmina Miasto [...] nabyła nieodpłatnie z mocy prawa, prawo własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina Miasto [...] nabyła nieodpłatnie z mocy prawa, prawo własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...]. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. wystąpiła spółka [...] S.A. Spółka wskazała, że przedmiotowe nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. znajdowały się w zarządzie wnioskodawcy, co potwierdza odpis księgi wieczystej [...], w której w dziale II jako właścicieli nieruchomości widniał Skarb Państwa - [...] (poprzednik prawny wnioskodawcy). Podstawę do dokonania wpisu w takiej treści stanowiła decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, która zdaniem wnioskodawcy także stanowi dowód istnienia prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości. W ocenie wnioskodawcy organ zobowiązany był do zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez uznanie, ze nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, co wyklucza możliwość ich komunalizacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, zmuszony był do wszczęcia postępowania i szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Dopiero przeprowadzenie postępowania wykazało, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r Organ zauważył, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Wnioskodawca jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...]. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że dla działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Zgodnie z odpisem zupełnym ww. księgi, na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1964 r., Nr [...], wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości Skarb Państwa - [...] został ujawniony jako właściciel przedmiotowych nieruchomości. Organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem wydzielanie i obejmowanie przez państwowe osoby prawne, przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed 27 maja 1990 r. następowało w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Organ wskazał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1964 r., dotyczyło nabycia przez Państwo przedmiotowych nieruchomości, natomiast nie dotyczyło przekazania ich w zarząd na rzecz [...] Wywłaszczenie następowało na rzecz Państwa, a nie bezpośrednio na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych, choćby były one podmiotem ubiegającym się o wywłaszczenie (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Przekazanie gruntu na rzecz jednostki państwowej następowało w odrębnym postępowaniu uruchamianym na wniosek właściwej jednostki i kończyło się odrębną decyzją administracyjną (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że dowodem potwierdzającym prawo zarządu zdaniem skrzącej Spółki jest odpis z księgi wieczystej nr [...], gdzie w dziale II figuruje wpis Skarb Państwa - [...]. Jednakże w sprawie dotyczącej komunalizacji mienia, wymagane jest wykazanie się konkretną decyzją administracyjną, umową, protokołem przekazania mienia danej osobie we władanie, z których wynika podstawa prawna przekazania i jego forma prawna. Organ uznał, że wnioskodawca w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Stwierdził, że wnioskodawca występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nie wykazał, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Organ wskazał, że postępowanie podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 Kpa jeżeli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...]. Organowi zarzucał naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto [...] z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności opisanej powyżej nieruchomości, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nie wystąpiły okoliczności tj. pozostawanie mienia pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych (przedsiębiorstw państwowych),wymienione w art. 11 lub art. 12 tej ustawy, które obligowałyby organ do stwierdzenia odmowy nabycia nieruchomości przez Gminę Miasto [...]. Skarżący podkreślił, że zgodnie z wyrażaną w poprzednim ustroju społeczno-gospodarczym zasadą jednolitego funduszu własności państwowej stanowiącą, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu, własność nieruchomości przysługiwała Państwu również co do tych nieruchomości, które zostały przydzielone wyodrębnionym państwowym jednostkom organizacyjnym wyposażonym w osobowość prawną. Oznacza to, że przedsiębiorstwo państwowe nie mogło nabyć nieruchomości na swoją rzecz a jedynie na rzecz Państwa. W takim wypadku przedsiębiorstwo państwowe korzystało z przysługującego mu uprawnienia w postaci zarządu/użytkowania nieruchomością. W konsekwencji, zgodnie z ustaloną judykaturą, wpis w dziale drugim księgi wieczystej obejmował Państwo przy jednoczesnym oznaczeniu państwowej osoby prawnej, która w imieniu własnym wykonywała uprawnienia płynące z własności państwowej (por. orzeczenie Sądu (Najwyższego z dnia 14 czerwca 1963 r. I CR 336/63 - OSNCP 1964, poz. 223, oraz uchwala Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów mająca moc zasady prawnej z dnia 7 listopada 1980 r. III CZP 2/80). W ten sposób, zdaniem skarżącej, nastąpiło określenie prawa zarządu do nieruchomości objętej wnioskiem, poprzez wskazanie w dziale II księgi wieczystej [...] - "Skarb Państwa - [...]". Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019r. nr [...], którą po wszczęciu na wniosek [...] S.A, postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015r.,umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. Organ administracji na każdym etapie postępowania ma obowiązek badania czy w danej sprawie na zachodzą przesłanki skutkujące bezprzedmiotowością postępowania. Jeżeli ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy nie jest oczywiste i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przesądzenie kwestii istnienia interesu prawnego wnioskodawcy lub uznanie jego braku może nastąpić w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu, dając ewentualnie podstawę do zastosowania przez organ prowadzący postępowanie art. 105 § 1 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie administracyjne, mając na uwadze że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpił podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, gdyż nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 Kpa. W świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi istnieć - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. tj. w dniu 27 maja 1990 r. Należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwem, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Zdaniem skarżącej Spółki określenie prawa zarządu do nieruchomości objętej wnioskiem, nastąpiło poprzez wskazanie w dziale II księgi wieczystej [...] - "Skarb Państwa - [...]", gdyż wpis w dziale II księgi wieczystej obejmował Państwo przy jednoczesnym oznaczeniu państwowej osoby prawnej, która w imieniu własnym wykonywała uprawnienia płynące z własności państwowej. Zasadniczą kwestia jest to, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie ustawy z 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Warunkiem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.), który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z tego przepisu wynika, że nieruchomości, które nie zostały rozdysponowane w sposób w nim określony należały do tego organu, niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Prowadzi to z kolei do stwierdzenia, że za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Ustanowienie zaś zarządu wymagało stosownej formy prawnej, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Takie uprawnienie do władania gruntem, w świetle ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie mogło powstać w sposób dorozumiany, nie można go domniemywać, lecz jego istnienie było uwarunkowane wydaniem uprzedniej decyzji administracyjnej lub umowy, które to czynności stanowią zarazem dowód na istnienie uprawnienia. Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z 1990 r. wyłączał spod komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim. Przy czym władanie składnikami mienia ogólnonarodowego w rozumieniu tego przepisu określone jako "należały do" ma charakter prawny, a nie faktyczny i wymagało udowodnienia. Zgodzić należy się z organem, że w przedmiotowej sprawie orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1964 r,, dotyczyło nabycia przez Państwo przedmiotowych nieruchomości, natomiast nie dotyczyło przekazania ich w zarząd na rzecz [...]. Przy czym skarżąca Spółka, poza powołaniem się na wpis w dziale II księgi wieczystej [...] - "Skarb Państwa - [...]", nie przedstawiła żadnego dokumentu o którym mowa we wskazanych wyżej przepisach, a z których wynikałoby , że na dzień [...] grudnia 1990 r. przedmiotowe działki były w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Wykonywanie uprawnień płynących z własności państwowej przez państwową osobę prawną nie jest równoznaczne z ustanowieniem na jej rzecz zarządu. Wpis w księdze wieczystej "Skarb Państwa - [...]" automatycznie nie oznacza, że działki gruntu objęte księgą wieczystą są w zarządzie tego przedsiebiorstwa. Organ zbadał wszechstronnie przedmiotową sprawę. Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie przedstawili jakichkolwiek dowodów pozwalających na wysnucie wniosków odmiennych niż te które poczynił organ. Organ w sposób pełny, logiczny i przekonujący uzasadnił decyzje w zakresie będącym przedmiotem badania . Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)