III OW 44/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Marszałek Województwa [...] wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...] poprzez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do zmiany decyzji tego organu z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ew. [...] obręb [...], gmina [...], zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że przedsięwzięcie objęte ww. wnioskiem polega na zbieraniu odpadów, w ramach którego maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku wynosi nie więcej niż 3000 Mg. Starosta [...] uznał właściwość marszałka województwa w przedmiotowej sprawie powołując się na przepis art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Organ ten w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że zbieranie odpadów objęte ww. decyzją prowadzone jest w tym samym miejscu, w którym prowadzone jest przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w instalacji o wydajności 72 ton na dobę, należące do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust, 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). W związku z powyższym, w opinii Starosty [...], organem właściwym do zmiany przedmiotowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Ustosunkowując się do powyższego stanowiska Marszałek Województwa [...] wskazał, że na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...], gmina [...], [...] sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...] prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów, na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów, zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. Ponadto na przedmiotowym terenie Spółka prowadzi również działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów, na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w instalacji, a zatem Spółka prowadzi zbieranie i przetwarzanie odpadów na podstawie dwóch odrębnych decyzji. W ocenie organu wnioskującego, prowadzenie na jednym terenie zbierania odpadów, w ramach którego maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku wynosi nie więcej niż 3000 Mg oraz przetwarzania odpadów kwalifikowanego jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, uzasadniałoby zastosowanie postanowień art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach tylko w przypadku, gdyby Spółka posiadała zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, czyli decyzję łączną i wystąpiła o jej zmianę. W przedmiotowej sprawie Spółka wystąpiła o zmianę decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów, w związku z tym przytoczony przez Starostę [...] art. 41 ust. 6 nie znajduje zastosowania, ponieważ Spółka nie posiada tzw. decyzji łącznej udzielającej jej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Mając na uwadze powyższe Marszałek Województwa wniósł o wskazanie Starosty [...], jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wskazał przede wszystkim, że okoliczność rozróżnienia przedsięwzięć prowadzonych na tej samej nieruchomości poprzez złożenie odrębnych wniosków w zakresie zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów, nie powinna mieć wpływu na właściwość organu, który wyda zezwolenia. Decydujące dla ustawodawcy było w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a, jaki i w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach zapewnienie kontroli marszałka województwa nad przedsięwzięciami zawsze znacząco oddziaływującymi na środowisko. Zbieranie odpadów odbywające się na tej samej nieruchomości, co wytwarzanie i przetwarzanie odpadów również powinno być objęte właściwością marszałka województwa i to nie tylko, gdy wnioskujący wykorzysta formalne uprawnienie do złożenia jednego wniosku. Możliwość zastosowania w praktyce art. 48a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 48 ust. 1a ustawy o odpadach, przemawia za celowością wydawania zezwoleń na przetwarzanie i zbieranie odpadów, z których jedno należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, położonych na terenie jednego zakładu na tej samej nieruchomości, niezależnie od tego czy złożone są dwa odrębne wnioski, czy jeden wspólny, przez marszałka województwa. Wobec tego, Starosta wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], udzielającej Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów, zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Z treści art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwie rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach). Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Powyższe ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Ustalenie w niniejszej sprawie, że na tym samym terenie ww. Spółka, oprócz działalności obejmującej zbieranie odpadów, prowadzi także działalność polegającą na wytwarzaniu odpadów w oparciu o decyzję z dnia [...] września 2018 r., nr [...], nie uzasadnia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowania art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Powyższe przepisy miałyby zastosowanie tylko w przypadku, gdyby przedmiotowa Spółka wystąpiła o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów, a więc o wydanie decyzji łącznej. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także przepis art. 41 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Sytuacja więc, o której mowa w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy jedynie podmiotu, który składając wniosek skorzysta z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, to jest kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależne jest, jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach (por. postanowienie NSA z 20 maja 2015 r. sygn. akt II OW 214/14; postanowienie NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 141/19; postanowienie NSA z 28 października 2020 r. sygn. akt II OW 109/20; postanowienie NSA z 27 października 2020 r. sygn. akt II OW 117/20, postanowienie NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OW 9/21, dostępne, [w:] CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Spółka wystąpiła o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów, a zatem art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania. Powyższe oznacza, że organem właściwym do rozpoznania wniosku, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, jest Starosta [...]. Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak sentencji postanowienia.