II OSK 215/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 532/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 532/17, oddalił skargę A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K. Zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również procedury sądowoadministracyjnej, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 232 oraz 233 K.p.c. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane" poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do zgłoszonego na rozprawie poprzedzającej jego wydanie twierdzenia pełnomocnika strony skarżącej, jakoby rozpoznający sprawę organ nadzoru budowlanego w sposób wadliwy, w zaistniałym stanie faktycznym, wydał decyzję o rozbiórce, co do całej altany, podczas gdy uzasadnionym było wydanie decyzji rozbiórce dotyczącej wyłącznie jego części w postaci dachu, czemu organ oponował wyłącznie z uwagi na rzekomą "zbyt daleko idącą ingerencję w strukturę budynku", podczas gdy zmiana kąta nachylenia dachu obiektu o wymiarach podstawy nie przekraczających 35 m nie jest zabiegiem szczególnie skomplikowanym technicznie, czego Sąd w ogóle nie rozważył, bowiem nie odniósł się do przedmiotowego zarzutu w uzasadnieniu, podtrzymując w konsekwencji decyzję nie odpowiadającą prawu, bowiem niosącą zbyt uciążliwe skutki dla strony, przy istnieniu alternatywnej - mniej dotkliwej możliwości orzeczenia rozbiórki, odnoszącej się tylko do części obiektu budowlanego; 2) art. 106 § 5 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 227 oraz 231 i 232 K.p.c., poprzez brak uwzględnienia w rozstrzygnięciu, podnoszonego przez Skarżącą na etapie postępowania administracyjnego oraz w samej skardze do WSA, zarzutu co do wadliwości dokonanych przez organy nadzoru budowlanego pomiarów kąta nachylenia dachu w sposób odbiegający od stanu faktycznego, związanego z tym faktem dalszego wniosku skarżącej o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez jego dodatkowe -prawidłowe wymierzenie, czego Sąd Wojewódzki w sposób bezprawny nie uwzględnił, uznając dokonany pomiar za prawidłowy wyłącznie w oparciu o fakt sporządzenia przez organ protokołu go dotyczącego, w wartościach w nim wskazanych, co stanowiło uchybienie przepisom dotyczącym przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny jego wyników, mające istotny wpływ na wydanie decyzji nie odpowiadającej prawu; 3) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. w zw. z art. 48 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo budowlane poprzez bezpodstawną kwalifikację obiektu budowlanego skarżącej jako budynku, podczas gdy jej wymiary, przy uwzględnieniu art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) – daje: "ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych", wskazują, że stanowi on w istocie altanę ogrodową, nie wymagającą przez to uzyskania pozwolenia na budowę ergo nie podlegającą zastosowanej przez organy nadzoru procedurze dot. tzw. "samowoli budowlanej", czego Sąd nie uwzględnił, w sposób błędny określając istniejący w strukturze przedmiotowego obiektu dach jako płaski, podczas gdy w istocie jest on stromy, dwuspadowy i jako taki nie przekracza normy określonej w ww. przepisach prawa budowlanego, jak również przepisach ustawy o ogrodach działkowych, do których ta ustawa odsyła, opierając się - wobec braku definicji legalnej dachu stromego - w sposób nieuprawniony na Polskiej Normie dotyczącej w istocie przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych murowanych z cegły, co skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce nie odpowiadającej prawu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; rozpoznanie skargi na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił przede wszystkim, że organy nadzoru budowlanego w sposób bezpodstawny orzekły o rozbiórce całej altany, podczas, gdy ewentualne przekroczenie jej parametrów zarzucały w zakresie wyłącznie zbyt małego kąta nachylenia dachu, który mógłby zostać dostosowany w przeciągu kliku dni, jeśli nawet nie godzin pracy. Treść uzasadnienia obu decyzji wskazuje jednakże, iż organy tą okoliczność wykluczyły, z uwagi na rzekomą zbyt dużą ingerencję w strukturę budynku. Rozpoznający sprawę Sąd natomiast, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, nie odniósł się w ogóle do zarzutu poczynionego na rozprawie w tej kwestii przez reprezentującego stronę pełnomocnika. Nie sposób zatem ustalić przyczyn, którymi Sąd kierował się dla utrzymania w mocy decyzji sankcjonującej nakaz rozbiórki co do całości obiektu, podczas, gdy w sposób niewątpliwy istniały inne możliwości jej nieinwazyjnego doprowadzenia do wymogów ustawowych, lub wydania decyzji o rozbiórce tylko co do dachu budynku, który mógłby zostać zmieniony, celem dostosowania całej altany do wymogów ustawowych, przy minimalnym nakładzie sił i środków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Rodzinne Ogródki Działkowe "[...]" w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie uczestnika postępowania zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są niezasadne, a zaskarżony wyrok jest prawidłowy i zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). Analiza zarzutów skargi wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała skutecznie istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 231, art. 232, art. 233 § 1 K.p.c. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 P.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale i do art. 106 § 3 P.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy K.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował, więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 231, art. 232, art. 233 § 1 K.p.c. Podnieść przy tym należy, że skarżąca zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu pominięcie twierdzeń jej pełnomocnika i rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, nie wskazuje przy tym jakich konkretnie dowodów zarzut ten dotyczy, a tym samym nie dopełniając obowiązku wynikającego z treści art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Nie można zwłaszcza podzielić twierdzeń skargi, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do wniosku skarżącej o częściową rozbiórkę, w sytuacji, w której w uzasadnieniu skarżonego wyroku, w sposób jednoznaczny wskazał, że ustalenia organu co do charakteru budynku w znaczeniu jego parametrów co do powierzchni i wysokości, nie mogą budzić wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd trafnie podzielił stanowisko organów nadzoru, że częściowa rozbiórka budynku nie jest dopuszczalna, ze względu na okoliczności faktyczne sprawy, natomiast istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego budynku. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie znajduje zastosowania, bowiem Sąd Wojewódzki w sposób kompleksowy i spójny wskazał przebieg postępowania administracyjnego, następnie rozważania dotyczące stanu faktycznego i prawnego, jak również odniósł się do poszczególnych twierdzeń skarżącej. Skarżąca kwestionuje kwalifikację dachu budynku na działce nr [...] na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]" oraz kwalifikację altany ogrodowej jako budynku. Podkreślenia wymaga, że Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazał motywy, którymi kierował się przy ustaleniu zakresu w/w pojęć, w tym przywołaną w postępowaniu przed organami administracyjnymi - Polską Normę PN 89/8-1024 Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem definicyjnym art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, przez altanę ogrodową rozumie się budynek wolno stojący rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. W przypadku budynku o takich parametrach, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę ani zgłoszenie nie jest wymagane. W świetle definicji legalnej altany, zasadnie ocenił Sąd Wojewódzki, że przedmiotowa altana ogrodowa jest budynkiem i podlega ocenie, na podstawie art. 29 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w zakresie konieczności uzyskania stosownej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę. Zaznaczyć trzeba, że obiekty gospodarcze oraz altany o ustawowych parametrach, na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, podlegają zwolnieniu z reżimu ustawy Prawo budowlane w zakresie warunków ich budowy. Przekroczenie wielkości zabudowy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, powoduje, że budowa taka przestaje podlegać regulacji ww. przepisów i w świetle prawa staje się samowolą budowlaną. Każdy zatem obiekt realizowany na terenie ogrodu działkowego przekraczający wskazane wyżej parametry nie jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega wszelkim rygorom przewidzianym w ustawie Prawo budowlane, łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych na terenie działki nie może znajdować się: 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Zestawienie regulacji zawartych w art. 2 pkt 9a i art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prowadzi do wniosku, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych jedyną dopuszczalną formą zabudowy są altany działkowe i obiekty gospodarcze o parametrach przewidzianych w tych przepisach. Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty zmierzające do zakwestionowania kwalifikacji przedmiotowego budynku. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że ten budynek nie jest altaną ogrodową, wymagał pozwolenia na budowę, został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, dlatego podlegał obowiązkowi rozbiórki, gdyż inwestor nie wykorzystał prawnej możliwości jego legalizacji. Wobec powyższego, za uzasadnioną należy uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego, że organy nadzoru budowlanego podały prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji, właściwie ustaliły stan faktyczny w zakresie kwalifikacji obiektu wybudowanego przez skarżącą wskazując, że nie jest to budynek rekreacyjny, czemu dały w przekonujący sposób wyraz w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji administracyjnych. Z tego względu, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.