II OSK 172/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 369/17 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 369/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – wiaty drewnianej, stanowiącej miejsce postojowe na samochody wraz z pomieszczeniem gospodarczym, o wymiarach 9 m x 4,5 m – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., "k.p.a") i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w dostateczny sposób wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji Sąd uchylił prawidłową decyzję [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] lutego 2017 r., znak: [...] ("Decyzja WINB"), podczas gdy organ ten nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a na jego podstawie organ odwoławczy doszedł do prawidłowych wniosków pozwalających na wydanie Decyzji WINB. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na treść Wyroku wydanego w niniejszej sprawie, gdyż w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli sądowoadministracyjnej Decyzja WINB została uchylona, podczas gdy wspomniana decyzja została wydana zgodnie z prawem, w związku z czym Sąd I instancji powinien był oddalić skargę wniesioną przez J. D. Z uwagi na powyższe naruszenia, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, na wypadek gdyby Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną uznał, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący kasacyjnie organ ustalił wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na wydanie zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie, w szczególności, nie zgodził się z sądem pierwszej instancji, że w sprawie należało wyjaśnić kwestię ewentualnego związku przedmiotowej wiaty z "prowadzoną przez skarżącą budową budynku mieszkalnego" oraz jej kwalifikacji jako obiektu tymczasowego. Sąd podkreślił, że zdaniem skarżącej wiata wraz z częścią gospodarczą służy jako zaplecze budowlane i mieści się w zakresie art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Jednak w ocenie skarżącego kasacyjnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz wypowiedzi skarżącej, świadczą o tym, że przedmiotowa wiata jest przez nią wykorzystywana jako miejsce postojowe dla samochodów i została do tego przystosowana w wyniku przeprowadzonych w 2012 r. prac budowlanych, polegających m.in. na wylaniu betonowych fundamentów pod słupy podtrzymujące dach wiaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na jednej z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ich istota sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności (art. 6 k.p.a.) i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom (art. 28 k.p.a.) czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego bezspornie ustaliły jedynie, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] w S. (której właścicielem jest J. D.) wybudowano, bez pozwolenia na budowę, wiatę z wydzieloną częścią gospodarczą (ustalenia organów co do rozmiarów wiaty nie są już zbieżne). Stosownie do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Szczyrku nr XXXIX/226/2006 z 5 kwietnia 2006 r., część przedmiotowej wiaty znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] – tereny dróg. Zgodnie z paragrafem 80 ust. 2 ww. uchwały na obszarze oznaczonym symbolem KDd obowiązuje zakaz nowej zabudowy wewnątrz linii rozgraniczających dróg. Zakaz ten nie dotyczy obiektów budowlanych dopuszczonych na mocy przepisów odrębnych. Organy nie ustaliły natomiast, bez wątpliwości, kiedy dokładnie przedmiotowa wiata została wybudowana (co wpływa również na prawidłową identyfikację przepisów Prawa budowlanego, którym jej budowa podlegała) ani jakie było (jest) jej przeznaczenie (co pozwoliłoby na rozważenie kwalifikacji wiaty na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego). Słusznie stwierdził też sąd wojewódzki, że w razie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i uznania, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, a wybudowana wiata, z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, musi zostać rozebrana, organy obu instancji nie wzięły pod uwagę możliwości częściowej rozbiórki wiaty. Z akt sprawy wynika bowiem, że jedynie część wiaty znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako [...], natomiast większość usytuowana jest na terenie oznaczonym jako MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, "budynek mieszkalny właścicielki wiaty jest obecnie na etapie wykonywania robót wykończeniowych. Właścicielka nie zgłaszała zakończenia budowy tego budynku". Powyższe oznacza, jak podkreślił sąd wojewódzki, że przedmiotowa wiata mogłaby zostać uznana za tymczasowy obiekt budowlany, na którego budowę nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego). Przypomnieć należy, że nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Oznacza to, że przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, obowiązujących w dacie budowy, zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Dopiero takie ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne, polegające na zwalczaniu bądź legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 974/17, LEX nr 2676045). W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji wadliwie i w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, co doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Dopiero rzetelnie ustalony stan faktyczny może pozwolić na ocenę, czy przedmiotowa wiata stanowi samowolę budowlaną, a następnie na podjęcie działań, przewidzianych przepisami Prawa budowlanego. Rację miał więc sąd wojewódzki uchylając zaskarżoną decyzję i wskazując na konieczność ustalenia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności koniecznych do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.