II SA/Łd 786/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót remontowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz I. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania I. R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 października 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wpłynęło pismo E. W. H. oraz I. R. z wnioskiem o kontrolę lokalu przy ul. A 7 m.22, pod względem zgodności wykonanego remontu z projektem budowlanym, przede wszystkim w zakresie drzwi zamontowanych w lokalu nr 22, które otwierają się na zewnątrz. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 3 listopada 2016 r. organ I instancji stwierdził, że na działce nr ewid. 31/7 położonej przy ul. A 7 w T. w lokalu nr 22 dokonano remontu wraz z wymianą skrzydła drzwiowego ze zmianą kierunku otwierania drzwi na zewnątrz - na klatkę schodową. Inwestor R. W. oświadczył, iż wymiany drzwi dokonał około czerwca 2016 r. Natomiast P. A. - przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T. oświadczył, iż w wyniku rozmów i ustaleń nie stwierdzono przeciwskazań do otwierania drzwi na zewnątrz. Po dokonaniu pomiarów stwierdzono, że przy pełnym otwarciu drzwi lokalu nr 22 przejście jest szersze niż 120 cm i przedmiotowe drzwi nie przesłaniają drzwi lokalu nr 21. Przy piśmie z dnia 29 listopada 2016 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" przedłożyła w organie I instancji "Opinię w sprawie kierunku otwierania drzwi" z dnia 27 listopada 2016 r., wykonaną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. B. G. W trakcie ponownych czynności kontrolnych przeprowadzonych dniu 4 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ustalił, że stan faktyczny od poprzedniej kontroli nie uległ zmianie. E. W. H. wyjaśniła, iż w tej sprawie nie chodzi o przepisy przeciwpożarowe, ale o ochronę zdrowia i życia niepełnosprawnej matki. Wobec poczynionych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności robót remontowych polegających na wymianie drzwi wejściowych do lokalu nr 22 wraz ze zmianą kierunku otwierania się tych drzwi na otwierane na klatkę schodową w budynku wielorodzinnym Wspólnoty Mieszkaniowej "A" przy ul. A 7 w T. Od powyższej decyzji odwołała się I. R., podnosząc, że sposób zamontowania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr 22 może stwarzać potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców lokalu nr 21, bowiem osoba otwierająca lokal nr 21 może zostać wypchnięta na tzw. drogę ewakuacyjną, skrzydłem drzwiowym lokalu nr 22. Stanowisko to odwołująca się oparła na opinii mgr inż. M. D. rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącej warunków ewakuacji z mieszkania nr 21, budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w T. przy ul A 7, sporządzonej na zlecenie jej córki E. W. H. (będącej jej pełnomocnikiem w sprawie), którą to opinię załączyła do odwołania. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. mocą postanowienia z dnia [...] r. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dodatkowych oględzin mających na celu ustalenie wymiarów podestu klatki schodowej, szerokości schodów, na które dostęp mają ograniczać sporne drzwi oraz o ile została zmniejszona droga ewakuacyjna. W dniu 16 maja 2017 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął uzupełniony materiał dowodowy w postaci protokołu, szkicu sytuacyjnego oraz materiału fotograficznego. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 105 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", co do zasady nie zakazują możliwości montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania, jednakże gdyby taki sposób otwierania drzwi do lokalu spowodował naruszenie norm bezpieczeństwa wynikających z przepisów przeciwpożarowych, w szczególności jeżeli zwęziłby drogę ewakuacyjną, to możliwość otwierania drzwi na zewnątrz byłaby wykluczona. Warunki, jakim mają odpowiadać szerokości dróg ewakuacyjnych zawarto w § 242 ust. 1 ww. rozporządzenia. Stanowi on, iż szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Natomiast przepis § 242 ust. 4 wskazanego rozporządzenia przewiduje, iż skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości. A jednocześnie § 236 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią zatem - w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów - wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z przywołanych regulacji wynika, że nie jest dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli drzwi te po całkowitym otwarciu przesłonią drzwi (tj. wyjście ewakuacyjne) innego pomieszczenia mieszkalnego, zmniejszą szerokość klatki schodowej (poziomej drogi ewakuacyjnej) opisaną w § 242 ust. 1 ww. rozporządzenia. Dalej organ odwoławczy zauważył, że z załączonej do akt sprawy "Opinii w sprawie kierunku otwierania drzwi", wykonanej przez mgr inż. B. G. rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącej warunków ewakuacji z tytułu zastosowania drzwi otwieranych na zewnątrz z lokalu mieszkalnego nr 22 w wielorodzinnym budynku mieszkalnym w T., ul. A 7, wynika, że w wyniku remontu oraz wymiany drzwi zastosowano drzwi wejściowe otwierane na zewnątrz mieszkania, czyli w kierunku na klatkę schodową. Lokal nr 22 zlokalizowany jest na piętrze budynku wielorodzinnego. Ewakuację pionową zapewnia klatka schodowa o szerokości biegów 1,2 m i spoczników 1,5 m. Przedmiotowe drzwi posiadają szerokość ok. 0,9 m. Przy całkowitym otwarciu drzwi praktycznie nie występuje zwężenie biegu i spocznika klatki schodowej. Wejście do tego lokalu znajduje się poza spocznikiem klatki. Między wejściem a spocznikiem jest korytarz o szerokości ponad 1,2 m i długości ok. 1,5 m. Powyższe ustalenia potwierdza materiał dowodowy sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tym w szczególności szkic sytuacyjny, stanowiący załącznik do protokołu z dnia 11 maja 2017 r. oraz materiał fotograficzny. Jak wynika z powyższego szkicu, drzwi do lokalu nr 21 i 22 znajdują się w korytarzu o szerokości 1,35 m i długości do schodów 1,76 m. Całkowite otwarcie drzwi wejściowych do lokalu nr 22 nie spowoduje przesłonięcia drzwi wejściowych do lokalu nr 21 oraz nie zmniejszy szerokości drogi ewakuacyjnej. Wobec powyższego, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zamontowane drzwi z kierunkiem otwierania się na zewnątrz, tj. na klatkę schodową, nie naruszają przepisów rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania legalności i prawidłowości decyzji organu I instancji, co uzasadniało utrzymanie jej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. I. R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: - przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym oraz jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie, poprzez przyjęcie, że roboty remontowe wykonane w okresie ok. czerwca 2016 r. polegające na wymianie drzwi wejściowych do lokalu nr 22 wraz ze zmianą kierunku otwierania się tych drzwi na otwierane na klatkę schodową przez R. W. w budynku wielorodzinnym Wspólnoty Mieszkaniowej "A" przy ul. A 7 w T. były legalne i odpowiadały wymogom prawa, pomimo że organ nie ustalił, czy nie zachodziła konieczność uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także czy zmiana kierunku otwierania się drzwi na otwierane zewnętrznie bezspornie nie narusza przepisów przeciwpożarowych, gdyż w aktach sprawy w tej kwestii są sprzeczne opinie biegłych, oraz czy nie stwarza ona zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi korzystających z klatki schodowej oraz sąsiedniego lokalu nr 21, co w konsekwencji doprowadziło błędnie do umorzenia postępowania, mimo iż nie było ku temu przesłanek; - prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie: 1. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w zakresie, w jakim organy obu instancji wadliwie wykonały obowiązek polegający na nadzorze i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym w zakresie zachowania warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz utrzymania obiektów; 2. § 242 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że skrzydła drzwi lokalu 22, po ich całkowitym otwarciu, nie zmniejszą wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej, pomimo iż ich sposób montażu ze względu na osadzenie drzwi w odległości 16 cm od ściany korytarza zmniejsza szerokość drogi ewakuacyjnej poniżej wymaganych w § 242 ust. 2 rozporządzenia 120 cm; 3. art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 291 rozporządzenia, w zakresie w jakim organy obu instancji pominęły przy badaniu kwestii legalności robót budowlanych aspekt niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania na skutek kolizyjności usytuowanych narożnie drzwi lokalów sąsiadujących, z których drzwi lokalu 22 otwierają się na zewnątrz przecinając światło drzwi lokalu 21. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót remontowych polegających na wymianie drzwi wejściowych do lokalu nr 22 wraz ze zmianą kierunku otwierania się tych drzwi na otwierane na klatkę schodową w budynku wielorodzinnym Wspólnoty Mieszkaniowej "A" przy ul. A 7 w T. Jednocześnie spór zainicjowany wniesieniem skargi dotyczy kwestii zasadności umorzenia postępowania w powyższej sprawie. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie legalności powyższych robót, co czyniło zasadnym utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Natomiast w ocenie skarżącej organ umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, mimo braku ku temu przesłanek, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko skarżącej, niewątpliwie organ przedwcześnie podjął decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie legalności wskazanych powyżej robót remontowych polegających na wymianie drzwi wejściowych do lokalu nr 22 wraz ze zmianą kierunku ich otwierania na klatkę schodową wyżej wskazanego budynku, co powoduje, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest decyzją wadliwą, co uzasadnia wyeliminowanie obu tych decyzji z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie w całości. W tym kontekście należy zauważyć, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie rzetelnego postępowania administracyjnego, z zachowaniem wymogów płynących z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, o której stanowi art. 7 k.p.a. Przeprowadzona analiza akt sprawy dowodzi, że znajduje się w nich opinia przedłożona przez stronę sporządzona przez mgr inż. M. D. rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, którą organ pominął w toku rozpoznawania sprawy, biorąc przy tym pod uwagę w sposób wybiórczy jedynie opinię sporządzoną na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. B. G. Trzeba przy tym jednoznacznie stwierdzić, że opinie te są ze sobą sprzeczne. Opinia przedstawiona przez stronę we wnioskach końcowych (str. 4) wskazuje, że: "otwieranych na korytarz z mieszkania nr 22, pozwala na stwierdzenie, że naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami), w szczególności: 1. Zawężeniu ulegała wymagana szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej. Zgodnie z § 242 [4] skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. W analizowanym przypadku występuje lokalne zawężenie drogi ewakuacyjnej do wartości od 106 do 104 cm przy wymaganej minimalnej szerokości 120 cm; 2. Zamontowane drzwi do mieszkania 22 mogą powodować wypadki w trakcie użytkowania (...). Natomiast opinia sporządzona na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z dnia 27 listopada 2016 r. przez mgr inż. B. G., wręcz przeciwnie dowodzi, że całkowite otwarcie drzwi wejściowych do lokalu nr 22 nie spowoduje przesłonięcia drzwi wejściowych do lokalu nr 21 oraz nie zmniejszy szerokości wskazanej drogi ewakuacyjnej. W konkluzji jej autor stwierdził, że: "kierunek otwarcia drzwi na zewnątrz tego lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia dla warunków ewakuacji i nie powoduje kolizji z zapisami zawartymi w § 242 warunków technicznych" ("Wnioski" - str. 2 opinii). W tej sytuacji obowiązkiem organu było skonfrontowanie obu tych opinii, celem rzetelnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, który w konsekwencji umożliwiłaby prawidłowe zastosowanie prawa materialnego w sprawie, w tym zwłaszcza regulacji zawartych w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela zatem w pełni zarzut skargi dotyczący oparcia rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym oraz jego dowolnej, a nie swobodnej, ocenie. Na tle powyższych uwag Sąd za przedwczesne uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, przy czym w ocenie Sądu prawidłowe ustalenia organu w kwestii stanu faktycznego sprawy, od których, jak wyżej wskazano, organy w niniejszej sprawie się uchyliły, mogłyby uzasadniać zastosowanie regulacji zawartych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nie zaś art. 66 Prawa budowlanego, na który wskazuje pełnomocnik w skardze (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., II OSK 1183/15, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organ odwoławczy, opierając się jedynie na części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. na stronniczo wybranej przez siebie opinii, z jednoczesnym brakiem konfrontacji obu załączonych do akt sprawy sprzecznych ze sobą opinii, nie wyjaśnił w dostateczny sposób wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, co przesądza o konieczności uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77, 80 w związku z art. 105 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną i przeprowadzi rzetelne postępowanie wyjaśniające, stosując przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a następnie stosownie do ustaleń poczynionych w oparciu o całokształt materiału dowodowego wyda rozstrzygnięcie odpowiadające regulacjom prawa materialnego znajdującym zastosowanie w sprawie, uzasadniając je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) – pkt 2 sentencji. A.B.