II OSK 3763/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 68/19 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od skarżącego K. B. na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 września 2019 r., IV SA/Wr 68/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. B. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dzierżoniowie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wprowadzanie w okresie od maja 2016 r. do [...] maja 2017 r. do obrotu na terenie powiatu dzierżoniowskiego środków zastępczych w postaci następujących produktów: – wilgotna, krystaliczna substancja koloru jasnożółtego zawierająca 4-CEC w postaci soli, – wilgotna, krystaliczna substancja koloru jasnożółtego zawierająca 3-CMC oraz 4-CEC w postaci soli, – wilgotna, krystaliczna substancja koloru jasnożółtego zawierająca 2-CEC w postaci soli, – wilgotna, krystaliczna substancja koloru jasnożółtego zawierająca 3-CMC w postaci soli, – wilgotna, krystaliczna substancja koloru jasnożółtego zawierająca 4-CEC w postaci soli, – zbrylony proszek koloru beżowego zawierający N-etylopentylon w postaci soli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B. zarzucając naruszenie: – art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 224, dalej "u.p.n.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu zachowania skarżącego, opisanego w decyzji ocenianej w zaskarżonym wyroku, za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych i w efekcie niezasadne przyjęcie, że zakwestionowana decyzja była prawidłowa i zaszły przesłanki do wymierzenia wobec skarżącego kary pieniężnej określonej w art. 52a ust. 1 u.p.n.; – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesionego w skardze, a dotyczącego wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcia się na nieuzasadnionych i zbyt daleko idących domniemaniach faktycznych, bez równoczesnego oparcia na jednoznacznych dowodach. Wskazując na powyższe K. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej skarżący wywodził, że zaskarżone decyzje i wyrok opierają się na nieprawidłowej wykładni art. 52a ust. 1 u.p.n. w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. i rozumieniu pojęcia "wprowadzania do obrotu" środka zastępczego. K. B. wywodził, że definicja "wprowadzanie do obrotu" zawarta w art. 4 pkt 34 u.p.n. została wprowadzona potrzeby przeciwdziałania narkomanii. Jej zakres zastosowania nie został w żaden sposób w tym akcie prawnym ograniczony. Biorąc natomiast pod uwagę brzmienie definicji, systematykę ustawy i rozróżnienie pojęć wprowadzania do obrotu od "udzielania" w rozdziale VII ustawy, nie sposób przyjąć, że "wprowadzanie do obrotu" w myśl art. 52a u.p.n. jest pojęciem szerszym od tego samego określenia, użytego w przepisach zawartych w rozdziale VII. K. B. przyznał, że wprawdzie są to przepisy karne, a kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 52a u.p.n. sankcją karną nie jest, niemniej jednak używanie tych samych pojęć w jednej ustawie, zgodnie z urzeczywistniającymi zasadę państwa prawa podstawowymi regułami, powinno skutkować ich jednolitym rozumieniem. Skarżący zwrócił uwagę, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji różnego rozumienia tego samego pojęcia nie uzasadnia wykładnia systemowa. W momencie nowelizowania ustawy ugruntowane już były poglądy doktryny i judykatury co do znaczenia "wprowadzania do obrotu" na gruncie prawa karnego (skarżący przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., III KK 36/08, LEX nr 448971, wyroki Sądów Apelacyjnych w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2013 r., II AKa 106/13, LEX nr 1350346 i w Łodzi z dnia 21 lipca 2009 r., II AKa 123/09). Nie można nie zauważać tego dorobku i pomijać go przy wykładni przepisów zawierających to określenie, a dotyczących sankcji administracyjnych (tak też A. Ważny, Komentarz do art. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, pkt 19 i wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r., II SA/Po 938/13, z dnia 28 maja 2013 r., II SA/Po 326/13, z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Po 209/14 i w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Op 512/13 oraz z dnia 10 października 2013 r., II SA/Op 269/13). Skarżący podkreślił, że gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić karę administracyjną za czyn polegający na udostępnieniu środków zastępczych osobie będącej ich konsumentem, a nie wyłącznie na wprowadzaniu do obrotu, użyłby pojęcia "udzielenie innej osobie", jak to uczynił w przepisach Rozdziału 7 u.p.n. Tak jednak nie zrobił posługując się w nowo wprowadzonych przepisach wyłącznie pojęciami wytwarzania i wprowadzania do obrotu. Skarżący zwrócił też uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie materiałów sprawy przyjął, że miał on udostępniać substancje, które według jego wiedzy były narkotykami. To sfomułowanie jest zgodne z wiedzą skarżącego. Zanim znalezione substancje nie zostały zbadane w laboratorium, to nikt, ani Inspekcja, ani Policja, ani też sam skarżący – nie wiedzieli, czym w istocie substancje te są. Skarżący w tym kontekście wywodził, że trudno zrozumieć argumenty zaskarżonego wyroku, które łączą więc dwa odmienne stany wiedzy i świadomości. Z jednej strony wskazuje się na świadomość sprawcy i jego wiedzę co udostępnia, aby w dalszej części uzasadnienia podkreślić, że powyższa okoliczność nie ma znaczenia – gdyż w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego nie bada się, czy czyn ten był popełniony umyślnie, czy tez nieumyślnie, bo okoliczności te nie stanowią znamion deliktu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. K. B. wywodził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wcześniej zgłaszanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te dotyczyły natomiast kwestii zasadniczej, to jest ustalenia, w jaki sposób skarżący wszedł w posiadanie środka zastępczego, czy zdawał sobie z tego sprawę i tego, czy rzeczywiście były podstawy do przyjęcia, że dysponował środkami zastępczymi, które następnie przekazywał innym osobom. Zdaniem skarżącego ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów uniemożliwia ocenę stanowiska tego Sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie wysunięty w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oparty był na argumentacji pokazującej brak bezpośrednich dowodów na to, że skarżący udostępniał środki zastępcze innym osobom. K. B. podnosił, że w istocie organy dysponowały więc zaledwie krótkimi i niewyczerpującymi wyjaśnieniami z postępowania przygotowawczego. Stan faktyczny ustaliły w oparciu o zbyt daleko idące domniemania faktyczne. Do żadnego z tych argumentów poruszonych w skardze Sąd pierwszej instancji się jednak nie odniósł. Nie wskazał także w jaki sposób materiały sprawy miały się wzbogacić w toku postępowania sądowego. Jak zaznaczył, "Nie chodzi przecież chyba, o powołanie np. protokół przeszukania lokalu w Mościsku, bo nawet nie wspomniano o tym, do którego należał ów lokal i kto go użytkował". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie oraz zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Za niezasadny uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 34 u.p.n. Na wstępie należałoby zwrócić uwagę na jedną z okoliczności podniesioną w skardze kasacyjnej. Otóż K. B. akcentuje, że on, oraz zresztą także i organy, nie wiedział, do czasu uzyskania wyników badań laboratoryjnych, że dysponował środkami zastępczymi, a nie narkotykami. W odniesieniu do tej kwestii należałoby podkreślić, że kara administracyjna została nałożona za obiektywne wprowadzenie do obrotu produktów będących środkami zastępczymi. Nie ma znaczenia, czy skarżący postrzegał je jako narkotyki. Środki, których dotyczy sprawa, zostały poddane badaniom, z których jednoznacznie wynika, że produkty te należy uznać za środki zastępcze. Przechodząc do zagadnień materialnoprawnych Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z poglądem, że zachowanie skarżącego nie może być uznane za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Nietrafne jest twierdzenie, że doszło do naruszenia art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut ten opiera się na poglądzie, że wprowadzającym do obrotu jest tylko ten, kto udostępnia środki zastępcze osobie, która nie jest konsumentem. Wykładnia pojęcia "wprowadzenia do obrotu" sformułowana została w orzecznictwie sądów karnych na tle stosowania art. 56 u.p.n., który jest przepisem przewidującym odpowiedzialność karną za zachowanie polegające na wprowadzaniu do obrotu, wbrew przepisom ustawy, środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niedopuszczalne jest, aby sformułowanie "wprowadzenie do obrotu" było rozumiane w różny sposób zarówno przez sądy karne jak i organy administracji przy stosowaniu przepisu tej samej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd prezentowany przez skarżącego kasacyjnie jest właściwy. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii w zwalczaniu tego negatywnego zjawiska społecznego posługuje się przepisami z różnych dziedzin prawa. Są to przepisy prawa karnego (np.: art. 53, art. 54, art. 55), przepisy prawa wykroczeń (np.: art. 65, art. 66), przepisy postępowania cywilnego (np.: art. 44 ust. 4) jak również przepisy prawa administracyjnego (np.: art. 52a). Zawarcie w ustawie przepisów z różnych dziedzin prawa jest argumentem przemawiającym za tym, że użyte w nich sformułowania o tożsamym brzemieniu mogą być odmiennie rozumiane. W przepisach karnych u.p.n. ustawodawca oprócz sformułowania "wprowadzenie do obrotu" środka odurzającego (art. 56 ust. 1) użył również sformułowania "udziela" środka odurzającego (art. 58 ust. 1). Okoliczność ta daje podstawę do zawężającej wykładni zawartego w art. 4 pkt 34 u.p.n. pojęcia "wprowadzenia do obrotu", ale w odniesieniu do przepisów karnych. Rozróżnienia takiego nie ma natomiast w art. 52a u.pn., który wprowadza odpowiedzialność administracyjną za określone zachowania związane z postępowaniem ze środkami zastępczymi lub substancjami psychoaktywnymi. Nie ma tym samym podstaw, by zawarte w tym przepisie pojęcie "wprowadzenie do obrotu" wykładać zawężająco w stosunku do tego co wynika z wykładni językowej art. 4 pkt 34 u.pn. Podkreślić też trzeba, że to nie organy administracji, stosując art. 52a u.p.n., dokonały rozszerzającej wykładni pojęcia "wprowadzenia do obrotu", tylko sądy karne dokonały wykładni zawężającej tego pojęcia w odniesieniu do przepisów prawa karnego. Organy administracji zasadnie dokonały wykładni pojęcia "wprowadzenie do obrotu" stosując wykładnię językową, albowiem przy stosowaniu przepisu u.p.n. o charakterze administracyjnym nie było podstaw do rozumienia przepisu w sposób odmienny aniżeli jego literalne brzmienie. Z art. 4 pkt 34 u.p.n. wynika, że wprowadzenie do obrotu, to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Interpretacja językowa tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że przez osoby trzecie rozumieć należy wyłącznie konsumentów wymienionych substancji. Odnośnie do powołanych w skardze kasacyjnej wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych stwierdzić należy, że wyroki wydane w sprawach o sygn. akt II SA/Po 938/13 i II SA/Po 209/14 nie były poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż w sprawach tych nie wniesiono skarg kasacyjnych. Z kolei wyroki wydany w sprawach o sygn. akt II SA/Op 512/13 oraz II SA/Op 269/13 zostały uchylone, natomiast skargi zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalone. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Został on zwłaszcza zbyt ogólnikowo sformułowany, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – związanemu granicami skargi kasacyjnej – pełne odniesienie się do niego. Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika bezwzględny, formalny obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów, ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów, zwłaszcza jeśli uznaje je za oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. W motywach skargi kasacyjnej K. B. łączy naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. z niewystarczającym ustosunkowaniem się przez ten Sąd w uzasadnieniu do ponoszonego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarazem jednak skarżący na etapie kasacyjnym nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia wymienionych tu przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego w administracji, a mógł to uczynić choćby łącząc podstawę prawną wyroku oddalającego skargę (art. 151 P.p.s.a.) z nie dostrzeżeniem określonych wad decyzji w opisanym zakresie. W rezultacie skarga kasacyjna K. B. , w części w jakiej przedstawiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadza się do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny do jego zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. się nie ustosunkował, gdy tymczasem zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób niewystarczająco wnikliwy. W skardze kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje tylko ten środek zaskarżenia, problematyka ta nie została przez skarżącego rozwinięta. W szczególności nie wskazano (pomijając brak formalnego wywiedzenia zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), jakie dowody w postępowaniu administracyjnym były niewłaściwie ocenione i dlaczego szersze stanowisko Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu pisemnym wyroku mogło mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 sierpnia 2022 r. (k. 65 akt sądowych).