II OSK 363/18

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 296/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia oraz uchybienia terminu w sprawie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 296/17 oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Marszałek Województwa Śląskiego decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] (nr sprawy [...]) wymierzył [...] opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za okres II półrocza 2011 r. w kwocie [...] zł. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu [...] września 2016 r. Pismem nadanym za pośrednictwem poczty w dniu [...] listopada 2016 r. skarżąca działająca przez pełnomocnika złożyła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podała, że w dniu [...] września 2016 r. jej pełnomocnik odebrał dwie inne decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r. oraz przesłaną przez nią przedmiotową decyzję. Z przyczyn technicznych pełnomocnik nie miał możliwości zapoznania się z ich treścią, wobec czego w czasie rozmowy telefonicznej wskazano daty wydania decyzji i podjęto decyzję o wniesieniu odwołania. Z uwagi na zbieżność dat wydania decyzji, uznano że zarówno odwołująca się, jak i pełnomocnik, otrzymali decyzję z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz decyzję z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Od rozstrzygnięć tych zostały skutecznie wniesione odwołania. Dopiero w dniu [...] listopada 2016 r. w wyniku doręczenia upomnienia, okazało się, że decyzje doręczone bezpośrednio odwołującej się dotyczą innych okresów, niż decyzje, od których wniesiono odwołanie. Wobec tego zdaniem strony nie może być mowy o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i został dochowany 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W kolejnym piśmie pełnomocnik odwołującej się podniósł, że został umocowany w postępowaniu przed Marszałkiem Województwa Śląskiego w sprawach dotyczących opłat za korzystanie ze środowiska. Zatem wszelkie wydane decyzje winny być doręczone pełnomocnikowi, a nie bezpośrednio stronie. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że pełnomocnik reprezentował odwołującą się w dwóch postępowaniach, a w dwóch innych strona działała osobiście. Dopiero po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji pismem z dnia [...] listopada 2016 r. został on ustanowiony do reprezentowania strony. Zdaniem organu odwoławczego, podane we wniosku okoliczności, a mianowicie, brak technicznych możliwości zapoznania się przez pełnomocnika z treścią decyzji doręczonych stronie oraz wadliwe uznanie, że decyzje doręczone stronie i pełnomocnikowi w dniu [...] września 2016 r. dotyczą tego samego okresu, nie mogą uzasadniać braku winy i brak taki nie został usprawiedliwiony. Stąd też wniosek nie spełniał przesłanek z art. 58 § 2 k.p.a. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego [...] wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 59 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz art. 7, 8, 11, 77 i 124 k.p.a. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzkim Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę Sąd rozpoznał w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z akt postępowania i wyjaśnień organu pierwszej instancji zawartych w piśmie, przedstawiającym odwołanie od decyzji wynika, że toczyły się równoległe cztery postępowania o wymierzenie opłaty za korzystanie przez skarżącą prowadzącą działalność gospodarczą ze środowiska. Postępowania te dotyczyły różnych okresów i każde z nich obejmowało inne półrocze. Po zawiadomieniu o wszczęciu odrębnych postępowań, oznaczonych różnymi numerami, skarżąca złożyła dwa pełnomocnictwa identycznej treści, które dołączono do dwóch spraw, dotyczących okresów II półrocza 2010 i I półrocza 2011 r. W pozostałych dwóch postępowaniach, w tym w niniejszej sprawie wszelką dalszą korespondencję, doręczono bezpośrednio skarżącej. Dotyczyło to też doręczenia decyzji kończącej postępowanie. Zdaniem Sądu, taki tryb doręczenia należy uznać za prawidłowy. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., fachowy pełnomocnik w osobie radcy prawnego winien złożyć odrębny dokument pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczony odpis do każdej sprawy, o wszczęciu której skarżąca została odrębnie powiadomiona. Nie ma żadnego znaczenia fakt, że w dwóch złożonych pełnomocnictwach (dwóch identycznej treści dokumentach) nie podano okresu, którego dotyczą. Pełnomocnik skarżącej nie mógł oczekiwać, że dwa dokumenty o ustanowieniu pełnomocnika zostaną samodzielnie zakwalifikowane przez organ jako umocowania do czterech spraw. Działania pełnomocnika są niekonsekwentne. O ile uważał on, że wystarczające było złożenie jednego pełnomocnictwa, w którym nie sprecyzowano okresu naliczenia opłaty, to rodzi się pytanie, dlaczego nadesłał dwa pełnomocnictwa identycznej treści. Co więcej, we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik skarżącej podał, że otrzymał dwie decyzje z tej samej daty o różnych numerach i w tym samym dniu, czyli [...] września 2016 r. skarżąca przesłała mu dwie dalsze decyzje, które zostały jej doręczone osobiście. Domagając się przywrócenia terminu, pełnomocnik podał, że z przyczyn technicznych nie miał możliwości zapoznania się z treścią decyzji dostarczonych przez skarżącą. Zdaniem Sądu, nie wiadomo o jakie przyczyny chodzi, a zatem co w istocie było przeszkodą w zapoznaniu się w tym dniu z treścią decyzji, skoro pełnomocnik podał, że odbył wówczas rozmowę telefoniczną ze skarżącą i ustalił, że zostaną wniesione odwołania. W ocenie Sądu, gdyby fachowy pełnomocnik przeczytał decyzje dosłane przez stronę, wiedziałby że dotyczą innych spraw a więc innych półrocznych okresów naliczenia opłaty, które organ administracji podał w sentencji. Co więcej, w każdej decyzji określono inną wysokość opłaty. Tymczasem pełnomocnik nie zapoznał się z decyzjami, które otrzymał od skarżącej. Jedynie uprawdopodobnienie istnienia obiektywnej przeszkody, uniemożliwiającej zapoznanie się z decyzją i to w całym otwartym terminie do wniesienia odwołania, mogłoby stanowić o braku winy w uchybieniu terminu w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Tymczasem przyczyna uchybienia terminu była wynikiem zaniedbania pełnomocnika, który nie zapoznał się decyzją dosłaną przez stronę. Skutki tego zaniedbania obciążają zaś skarżącą. Zdaniem Sądu nawet jeżeli pełnomocnik bezpodstawnie przyjął, że toczyły się tylko dwa postępowania, do których złożył pełnomocnictwa lub nawet tylko jedno postępowanie, po doręczeniu mu dwóch różnej treści decyzji i dosłaniu przez skarżącą dwóch dalszych decyzji, fachowy pełnomocnik po zapoznaniu się z ich treścią łatwo mógł się zorientować, że chodzi o cztery różne decyzje. Zdaniem Sądu, zasadnie przyjęło Kolegium, że błąd pełnomocnika nie stanowi przesłanki do przywrócenia uchybienia terminu. Doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącej było prawidłowe. Nawet przy odmiennym przyjęciu, skoro strona przesłała pełnomocnikowi decyzję i otrzymał ją w dniu [...] września 2016 r., możliwe było wniesienie odwołania w ustawowym 14-dniowym terminie, określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Oczywiste było, że strona musiała decyzje otrzymać wcześniej. W niniejszej sprawie różnica wynosi 1 dzień, gdyż skarżąca odebrała przedmiotową decyzję w dniu [...] września 2016 r. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 59 k.p.a. Skoro uprawdopodobnienie przyczyn niedochowania terminu obciąża stronę, która była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi z art. 107 § 3 w zw. z art. 124 oraz art. 8 i 11 k.p.a. Kolegium podało, że przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie mogą uzasadniać braku wiedzy. Prawidłowo też Kolegium zinterpretowało argumentację pełnomocnika (brak technicznej możliwości zapoznania się z decyzją przesłaną przez stronę) i przyjęło, że w istocie chodzi o wadliwe uznanie przez pełnomocnika, że decyzje mu doręczone, a następnie dosłane przez stronę, dotyczą tego samego okresu. Konsekwencją odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jest zaś stwierdzenie uchybienia terminu w trybie art. 134 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1/ przepisów postępowania tj. art. 174 pkt. 2) p.p.s.a w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę przywrócenia terminu dla wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] września 2016 roku nr [...], pomimo tego, że okoliczności zakreślone przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu wskazywały na brak winy w jego uchybieniu i zostały uprawdopodobnione w sposób należyty, zaś wniosek został złożony w przewidzianym ustawą terminie i dopełniono czynności dla której określony był przekroczony termin; 2/ przepisów postępowania tj. art. 174 pkt. 2) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, gdyż skarżąca wraz z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu dla jego wniesienia, odpowiadający wymogom ustawowym, wobec czego bezzasadnie uznano odwołanie z dnia [...] listopada 2016 r. za wniesione z uchybieniem terminu; 3/ przepisów postępowania tj. art. 174 pkt. 2) w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2017 roku; 4/ przepisów postępowania tj. art. 174 pkt. 2) w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie ogólnym zasadom jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co spowodowało, iż zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że wykazała ona w sposób należyty wystąpienie przesłanek ustawowych, o których mowa w art. 58 k.p.a., warunkujących możliwość przywrócenie uchybionego terminu oraz powtórzył argumentację wskazaną w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podkreślił, że twierdzenia podniesione we wniosku o przywrócenie terminu z dnia [...] listopada 2016 r. zostały poparte stosownymi dowodami, wobec czego nie mogło być mowy o braku realizacji przesłanek ustawowych, warunkujących możliwość przywrócenia uchybionego terminu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do oceny zarzutów, wyjaśnić należy że Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 k.p.a., wskazując, że organ administarcji prawidłowo uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W świetle poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku, wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Stan sprawy jednoznacznie wskazuje, że taka sytuacja nie miała miejsca. W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo wskazał to Sąd I instancji - taka obiektywna przeszkoda nie istniała. Brak możliwości zapoznania się pełnomocnika ustanowionego w innych podobnych sprawach z decyzją, którą skarżąca przesłała pełnomocnikowi w żadnym razie nie mieszczą się w obiektywnych przeszkodach, które uniemożliwiły skarżącej dochowanie terminu. Podkreślić należy, że tylko w sytuacji, gdy strona dołożyła wszelkiej staranności i dbałości o swoje interesy, a niedopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody - w danych warunkach - nie do przezwyciężenia można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przywrócenie bowiem terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywiste, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w zachowaniu terminu do wniesienia przedmiotowych odwołania, gdyż - jak już wskazane zostało wyżej - dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa stanowi przesłankę wyłączającą przywrócenie terminu. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wyjaśnił okoliczności istotne w kontekście wniosku złożonego przez skarżącą, a zebrany materiał dowodowy ocenił zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 k.p.a. W związku z powyższym bezzasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 k.p.a. Przepis art. 134 k.p.a. nie daje organom administracyjnym swobody co do rozstrzygnięć w tym przedmiocie. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Inaczej mówiąc, każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, tym bardziej, że organ administracji odmówił przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i nast. k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.