I SA/Wa 32/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Z.R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., umorzył postępowanie wszczęte z wniosku Z.R. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska oznaczona jako [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wnioskodawca nie wykazał następstwa prawnego po byłych właścicielach majątku, gdyż przedstawił jednie kserokopie postanowień spadkowych, a do tego przedłożył jedynie część kserokopii postanowień dotyczących nabycia spadku, z których nie da się jednoznacznie wywieść jego uprawnień do złożenia wniosku ani ustalić kręgu stron postępowania. Od decyzji Wojewody odwołanie złożył Z.R. Rozpatrując złożone odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że stan faktyczny uzasadnia utrzymanie umorzenia postępowania wszczętego z wniosku Z.R., lecz z innej przyczyny niż wskazana w decyzji Wojewody [...]. Na wstępie poczynił rozważania dotyczące legitymacji procesowej określonej w art. 28 kpa konstatując, że wniosek wszczynający postępowanie może skutecznie wnieść jedynie osoba, która posiada legitymację procesową do wszczęcia postępowania w sprawie nim objętej. Organ dokonuje oceny tej legitymacji w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne). Na gruncie niniejszej sprawy interes prawny mają wyłącznie właściciele lub współwłaściciele dawnego majątku [...] lit. [...] (i ich spadkobiercy) oraz działający poprzez swoje statio fisci Skarb Państwa. W związku z tym dopuszczenie do udziału w postępowaniu reprywatyzacyjnym podmiotów, które w chwili wejścia w życie dekretu nie były właścicielami lub współwłaścicielami przejętej nieruchomości, albo nie są ich spadkobiercami, nie znajduje uzasadnienia na gruncie wymienionego wyżej art. 28 kpa. Wnioskodawca wskazał, że ubiega się o wydanie decyzji w stosunku do majątku, który był uprzednio własnością jego dziadków T.B. i E.B. Na poparcie następstwa prawnego załączył do wniosku postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2004 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że wchodzący w skład spadku po E.B. udział w gospodarstwie rolnym nabył w całości wnuk Z.R. Pomimo wezwania Wojewody wnioskodawca nie uzupełnił wniosku przez nadesłanie oryginału postanowienia spadkowego, tylko po raz kolejny nadesłał jego kopię. Wobec oporu wnioskodawcy w zakresie nadesłania oryginału postanowienia spadkowego, co było jego obowiązkiem, Minister wystąpił zarówno do Sądu Rejonowego w [...], jak i Sądu Rejonowego w [...] z prośbą o nadesłanie odpisów postanowień spadkowych. W rezultacie Minister uzyskał: z Sądu Rejonowego w [...]: a. odpis postanowienia z dnia [...] maja 2004 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po E.B., zmarłej w dniu [...] lutego 1951 r., na podstawie ustawy nabyły dzieci: R.R. z domu B. i R.B., b. odpis postanowienia z dnia [...] [...] 2004 r., sygn. akt [...], którym uzupełniono postanowienie z dnia [...] maja 2004 r. w ten sposób, że stwierdzono, że wchodzący w skład spadku po E.B. udział w gospodarstwie rolnym nabył wnuk Z.R. w całości. z Sądu Rejonowego w [...]: a. odpis postanowienia z dnia [...] czerwca 2004 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po T.B., zmarłym w dniu [...] lipca 1925 r., nabyły jego dzieci: R.R. i R.B., z prawem dożywotniego użytkowania 1/3 części spadku przez żonę E.B., zaś wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne na podstawie ustawy nabył wnuk Z.R. w całości, b. odpis postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r.. sygn. akt [...], którym zmieniono "stwierdzenie nabycia spadku po T.B. zmarłym [...] lipca 1925 r. w [...] orzeczone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r" sygn. akt [...] w części dotyczącej dziedziczenia gospodarstwa rolnego należącego do spadku po zmarłym T.B. w ten sposób, że gospodarstwo to dziedziczy Skarb Państwa w całości", c. odpis postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt [...], wydanego na skutek apelacji od postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r, sygn. akt [...], którym zmieniono zaskarżone postanowienie w punkcie pierwszy, w ten sposób, że uchylono orzeczenie zawarte w punkcie drugim prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., sygn. akt [...] to jest w części dotyczącej dziedziczenia gospodarstwa rolnego po spadkodawcy T.B. Organ stwierdził, że z przytoczonych postanowień spadkowych nie przysługują mu prawa spadkowe po wymienionych osobach, w zakresie praw do majątku położonego w [...]. Z uwagi na przedstawione okoliczności faktyczne organ uznał, że Z.R. nie jest następcą prawnym T.B. i E.B., w zakresie wszczęcia postępowania rewindykacyjnego na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), dotyczącego ich majątku położonego w [...] i przejętego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Tym samym nie jest stroną postępowania, zgodnie z art. 28 kpa co uzasadnia umorzenie postępowania wszczętego z jego wniosku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z.R. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości, o stwierdzenie przewlekłości postępowania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewody [...] na zasadach określonych ustawą o kpa w toczącym się postępowaniu administracyjnym, wydanie orzeczenia co do istoty sprawy oraz zasądzenie dla strony kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r zarzucił: - naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10§1, 12, 28, 35, 76a§1 i 2b, oraz art. 77§1 w związku z art. 80 kpa. Mianowicie: - naruszenie przepisów wyznaczających ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją; - nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes obywatela; - nie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; - nie zapewnienie stronie możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji nie umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie; pozbawienie skarżącego statusu strony w tym postępowaniu, przez nie uznanie za dowód w sprawie, postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Sygn. Akt. [...] z dnia [...] września 2004 r., stwierdzającego nabycie spadku po E.B. przez jej wnuka; - poddanie w wątpliwość praw do nieruchomości w tym do wysokości posiadanych udziałów w dobrach [...] lit-[...] przez E.B., wykazanych w zapisach aktu notarialnego z [...] grudnia 1908 r., załączonego przez skarżącego jako dowód w sprawie; - nie uznanie świadectwa wydanego przez Wydział Zamiejscowy Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 1938 r., za dowód w sprawie; - niezachowanie ustawowo zakreślonych terminów; prowadzenie działań pozbawionych jakiegokolwiek znaczenia dla prowadzonego postępowania administracyjnego i ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy; naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki; nadmierne nieuzasadnione okolicznościami odstępstwo od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności; - wykonywanie czynności pozornych nie mających ze sprawą nic wspólnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej ppsa). Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., umarzającą postępowanie wszczęte z wniosku Z.R. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska oznaczona jako [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 3 , poz. 13 dalej jako dekret). Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 105 § 1 kpa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 105 § 1 kpa wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe np. w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła, gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy skarżący miał prawo zainicjować postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia, czy określona nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10 poz.51 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie) tj. czy legitymował się tzw. interesem prawnym. Należy podkreślić, że dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został uchylony, pomimo to, jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, a także uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt III CZP 21/11 - w przedmiocie objęcia danej nieruchomości dyspozycją art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 grudnia 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nadal właściwe do orzekania w tego typu sprawach są organy administracji a podstawę prawną w tym zakresie stanowi § 5 rozporządzenia. Według tego przepisu orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, a obecnie wojewodów. Podmiot inicjujący takie postępowanie będzie miał interes prawny, jeśli wykaże się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, której dotyczy przedmiotowy wniosek. Wniosek z dnia [...] października 2017 r. złożony przez Z.R. dotyczył przejęcia nieruchomości ziemskiej [...] Lit. [...]., która według jego twierdzeń, stanowiła własność jego dziadków T. i E. małż. B. Zatem aby wszcząć postępowanie musi wykazać swoje następstwo po nich. Odnośnie swojego następstwa po T. i E. małż. B. skarżący złożył postanowienie Sądy Rejonowego w [...] z [...] września 2004 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że wchodzący w skład spadku po E.B. udział w gospodarstwie rolnym nabył w całości wnuk Z.R. Działając z urzędu organ pozyskał również odpisy postanowień dotyczących stwierdzenia nabycia praw do spadku po T.B.: Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2004 r. sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2004 r. sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 2005 r. sygn. akt [...], Sądu Okręgowego w [...] z [...] lutego 2007 r. sygn.. akt [...]. Z wszystkich tych postanowień wynika, że zarówno po E.B. jak i po T.B. spadek nabyły dzieci R.R. i R.B. w udziałach po ½ części. Z powyższego wynika, że Z.R. nabył jedynie wchodzący w skład spadku po E.B. udział w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z obowiązującą w prawie spadkowym zasadą, wynikającą z art. LI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.), do spraw spadkowych stosuje się prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zasada ta ma także zastosowanie do spadku, w skład którego wchodziło gospodarstwo rolne. Obowiązujące do dnia 13 lutego 2001 r. - w związku z opublikowaniem 14 lutego 2001 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99 (Dz. U. Nr 11, poz. 91) - przepisy kodeksu cywilnego w brzmieniu nadanym ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321) przewidywały szczególne, w stosunku do ogólnych, zasady dziedziczenia gospodarstw rolnych na podstawie ustawy. Oznaczały szczególny reżim prawny dotyczący spadków, w skład których wchodziło gospodarstwo rolne. Postanowienie spadkowe dotyczyło wtedy dwóch mas spadkowych: dziedziczenia na zasadach ogólnych oraz dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Jednak spadkodawca dziedziczący gospodarstwo rolne ma prawo tylko do tej ściśle określonej części spadku, nie jest natomiast spadkodawcą na zasadach ogólnych. W niniejszej sprawie oznacza to, że Z.R. nabył tylko jedynie wchodzący w skład spadku po E.B. udział w gospodarstwie rolnym. Zatem tylko do tej szczególnej części spadku przysługują mu uprawnienia jako spadkodawcy. Do skutecznego wszczęcia postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska oznaczona jako [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu musiałby się legitymować prawem do spadku po poprzednich właścicielach na zasadach ogólnych. Z akt natomiast taka okoliczność nie wynika. Nie miał zatem z powyższych względów interesu prawnego, którego dotyczyło postępowanie w sprawie podpadania określonej nieruchomości pod działanie dekretu. A tylko wtedy – zgodnie z art. 28 k.p.a. – mógłby być uznany za stronę postępowania mogącą skutecznie zainicjować postępowanie. Z uwagi na powyższe nie mają znaczenia kwestie podniesione przez skarżącego dotyczące nie wyjaśnienia przez organ kwestii własności majątku [...] i jego podpadania pod działanie dekretu PKWN. Do kompetencji organu nadzoru należało bowiem w tym wypadku jedynie wyjaśnienie, czy wnoszący o wszczęcie postępowania wylegitymował się dokumentem potwierdzającym w sposób jednoznaczny tytuł prawny do mienia, którego ona dotyczy. Zdaniem sądu w zakresie odnoszącym się do legitymacji procesowej skarżącego, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało prawidłowo, a ocena jego interesu prawnego w kontekście materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach nie miała charakteru dowolnego. Z tego też względu podnoszony w skardze zarzut naruszenia szeregu przepisów proceduralnych dotyczących zasad postępowania administracyjnego pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd na tym etapie nie mógł oceniać przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy, gdyż te kwestie mogłyby być ewentualnie oceniane w odrębnym postępowaniu, gdyby zostało zainicjowane przez skarżącego. Reasumując, w niniejszym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Skoro organ wszczął postępowanie na wniosek skarżącego, a następnie ustalił, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa to zasadnie umorzono postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w wyroku. ----------------------- 1