I OSK 337/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 257/16 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 257/16 oddalił skargę B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] listopada 2015 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 144 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. poz. 856 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2013 r. uchylił, po wznowieniu postępowania, decyzję własną z [...] listopada 2011 r. nr [...] przyznającą B. G. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2010 r. do [...] kwietnia 2011 r. i orzekł o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego za ten okres. Decyzja niniejsza została wysłana stronie [...] czerwca 2013 r. Z adnotacji na kopercie wynika, że [...] czerwca 2013 r. pozostawiono ją w placówce pocztowej, a informację o tym umieszczono w skrzynce pocztowej adresatki. Przesyłkę awizowano powtórnie [...] czerwca 2013 r. Wobec niepodjęcia jej w terminie, [...] lipca 2013 r. zwrócono ją do nadawcy. W dniu [...] lipca 2013 r. wysłano decyzję ponownie. B. G. odebrała ją [...] lipca 2013 r., a [...] sierpnia 2013 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznając decyzję za doręczoną stronie [...] lipca 2013 r. (doręczenie zastępcze) stwierdziło, że odwołanie złożono z uchybieniem terminu do jego wniesienia, który upłynął [...] lipca 2013 r. Organ wyjaśnił, że powtórne wysłanie decyzji nie może mieć skutku procesowego, ponieważ stałoby to w sprzeczności z art. 44 § 4 K.p.a. B. G. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie nieobowiązującego art. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] została wysłana [...] czerwca 2013 r. na adres wskazany przez skarżącą. Z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatce, [...] czerwca 2013 r. pozostawiono ją w placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresatki. Po upływie 7 dni przesyłkę awizowano powtórnie, tj. [...] czerwca 2013 r., a wobec niepodjęcia jej w terminie, [...] lipca 2013 r. zwrócono ją do organu I instancji. W tej sytuacji organ zasadnie uznał prawidłowość domniemania doręczenia zastępczego, które nastąpiło [...] lipca 2013 r. Postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest zgodne z obowiązującym prawem, bowiem odwołanie złożone [...] sierpnia 2013 r. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu (dowód: data stempla pocztowego na kopercie). Sąd zgodził się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., że wobec treści art. 42 - 44 K.p.a., fakt ponownej wysyłki, pozostaje bez znaczenia prawnego, o ile uprzednio dokonano skutecznego doręczenia zastępczego. A takie miało miejsce w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych Sąd wyjaśnił, że błędne wskazanie przez organ publikatora ustawy nie oznacza wadliwości zaskarżonego postanowienia, szczególnie w sytuacji, kiedy powołane przepisy nie uległy zmianie. B. G., reprezentowana przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika adwokat O. S., wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 42 § 2 i 3, art. 43, art. 44, art. 134 K.p.a. oraz art. 7 i art. 75 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga została wniesiona w terminie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że decyzja nie została jej skutecznie doręczona. Odebrała decyzję [...] lipca 2013 r., po ponownym jej wysłaniu przez organ. Decyzja została jej doręczona nieprawidłowo, wprowadzając w błąd co do terminu złożenia odwołania i uniemożliwiając złożenie go w terminie. Podtrzymała stanowisko, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostało oparte na nieobowiązującym akcie prawnym. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 18 marca 2015 r. sygn. akt I UK 271/14 wskazała, że fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, że otrzymała je właściwa osoba lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 K.p.a. Nieskuteczne doręczenie zastępcze w ogóle nie powoduje zatem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W jej ocenie w takiej sytuacji za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie w pełni odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Stan sprawy nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej ani w odniesieniu do terminów doręczenia zastępczego skarżącej decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...], ani przesłanek skuteczności takiego trybu doręczenia, ani też faktu, że takie doręczenie w sprawie w ogóle miało miejsce. Skarga kasacyjna formułuje wprawdzie zarzuty naruszenia art. 44 w związku z art. 7 i art. 75 § 1 K.p.a. odnoszące się do stanu faktycznego sprawy, jednakże zarzuty te nie zostały w ogóle powiązane z argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ani tym bardziej nie zostały rozwinięte. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl zaś art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skarga kasacyjna w pkt II uzasadnienia "Stan prawny" wskazuje wyłącznie, że "decyzja została doręczona jej (tj. skarżącej - dodane przez NSA) nieprawidłowo, wprowadzając ją w błąd, co do terminu złożenia odwołania, uniemożliwiając złożenie go w terminie". Skarga kasacyjna stwierdza zatem tylko, że decyzja nie została skarżącej doręczona skutecznie. W żaden sposób nie wykazuje na czym nieprawidłowość doręczenia zastępczego polega, a brak wniesienia odwołania w terminie wiąże wyłącznie z ponownym doręczeniem skarżącej decyzji. Tym samym w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane w czym konkretnie wskazane naruszenia przepisów się objawiały, nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, polegający na jedynie ogólnym odwołaniu się do treści wskazanych jako naruszone przepisów, można byłoby uznać za dopuszczalny, pod tym wszakże warunkiem, że te ogólne stwierdzenia zostaną rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym zostanie wyjaśnione, w czym konkretnie wskazane naruszenia przepisów się objawiały. Nie czyni temu zadość uzasadnienie skargi kasacyjnej, które opiera się jedynie na ogólnikowych, gołosłownych i pozbawionych rzeczowej treści stwierdzeniach negujących stanowisko sądu I instancji oraz organów (wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1462/15, LEX nr 2345729). Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 42 § 2 i 3 i art. 43 K.p.a., gdyż przepisy te w sprawie w ogóle nie były stosowane. Stan sprawy ustalony przez organ administracyjny i przyjęty przez Sąd I instancji należało zatem przyjąć jako prawidłowy. Doręczenie zastępcze decyzji było skuteczne i nastąpiło w dniu [...] lipca 2013 r. Od tego też dnia biegł termin do wniesienia odwołania. Odwołanie zaś wniesione [...] sierpnia 2013 r. nie było odwołaniem wniesionym w terminie. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu administracji i Sądu I instancji, że na bieg tego terminu nie ma wpływu późniejsze doręczenie odpisu decyzji stronie w dniu 12 lipca 2013 r. Prawidłowo więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania i co za tym idzie prawidłowo zastosowało art. 134 K.p.a. Z tych powodów nieadekwatny do stanu rozpoznawanej sprawy jest powołany przez skarżącą kasacyjnie wyrok Sądu Najwyższego z 18 marca 2015 r. sygn. akt I UK 271/14. Akcentowane przez autorkę skargi kasacyjnej stanowisko zawarte w tym wyroku, że za datę doręczenia decyzji należy uznać dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał, aktualne jest wówczas, gdy nieskuteczne było doręczenie zastępcze. Taka zaś okoliczność nie została przez skarżącą kasacyjnie dowiedziona. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. podkreślić należy, że warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zauważyć przy tym należy, że w skardze kasacyjnej w sposób niezrozumiały zarzucono Sądowi I instancji naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania "w sytuacji gdy skarga została wniesiona w terminie". Należało zatem przyjąć, że autorce skargi kasacyjnej chodziło o naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione w terminie. Co, jak wykazano wyżej, nie miało jednak miejsca w sprawie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.