II SAB/Sz 86/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi I. T. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku I. umarza postępowanie sądowe w sprawie, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE 1. I. T. (przywoływana dalej jako: "Skarżąca") pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Skarżąca zarzuciła Organowi, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w terminie przewidzianym w przepisach szczególnych, w związku z tym wniosła o: 1). zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, 2). wskazanie, że Organ toczący postepowanie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3). pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z winy której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie, w sytuacji rażącego naruszenia prawa, a jeśli osoba taka nie zostanie wykryta, pociągnięcie do odpowiedzialności całego organu, 4). zobowiązanie Organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, 5). podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości na przyszłość. Według Skarżącej, Organ winien załatwić sprawę niezwłocznie, czyli zwyczajowo w przeciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a w sprawach bardziej skomplikowanych w terminie dwóch miesięcy. Organ mógł wydać rozstrzygnięcie we wcześniejszym terminie, tymczasem Skarżąca oczekuje rozstrzygnięcia już 6 miesięcy. 2. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. ([...] lipca 2019 r.) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę [...] na okres [...] r. Do wniosku Skarżąca dołączyła oświadczenie (w dniu [...] lipca 2019 r.), w którym wskazała, że Jej mąż zatrudniony jest za granicą. 3. Gminny Ośrodek przekazał Wojewodzie (przywoływany dalej jako: "Organ") przedmiotowy wniosek Skarżącej do rozpatrzenia w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wniosek wpłynął do Organu w dniu [...] lipca 2019 r. (prezentata wpływu właściwego wydziału). 4. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Skarżąca złożyła prośbę do Organu o przyspieszenie wydania decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego. 5. W dniu [...] stycznia 2020 r. Skarżąca wystąpiła do Organu z ponagleniem w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku. 6. W odpowiedzi na powołaną na wstępie skargę na bezczynność, Organ wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania nad wnioskiem Skarżącej. Argumentował, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 924) wnioski o świadczenie wychowawcze złożone w okresie od dnia 1 listopada 2019 r. – 30 listopada 2019 r. wypłata świadczenia wychowawczego następuje do dnia 31 stycznia 2020 r. W dniu [...] grudnia 2019 r. ww. termin nie został jeszcze przekroczony. Ponaglenie wystosowane przez Skarżącą w dniu [...] stycznia 2020 było bezzasadne. Podobnie jak w przypadku ponaglenia, Organ uważa, że skarga na bezczynność z dnia [...] stycznia 2020 r. była bezzasadna. Organ poinformował, że w dniu [...] maja 2020 r. wydał informację Nr [...] o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka Skarżącej od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia [...] maja 2021 r. Informacja ta została przekazana Wnioskodawczyni elektronicznie na adres wskazany we wniosku. W związku z wezwaniem Sądu do ustosunkowania się do ww. skargi (wpływ - [...] kwietnia 2020 r.) Organ wyjaśnił, że z uwagi na panującą pandemię COVID-19, pismo sądowe zostało zinterpretowane zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, jako sprawę z terminem zawieszonym i nie wystosowano odpowiedzi na to wezwanie. Organ podnosił dalej, że przejął od Marszałka Województwa około 11 tysięcy spraw niezałatwionych. Ma to nadal ogromne znaczenie na aktualną pracę i funkcjonowanie wydziału rozpatrującego wnioski. Wprawdzie Organ wychodzi z tych zaległości dość sprawnie, jednakże zmiana przyznawania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko bez kryterium dochodowego od dnia 1 lipca 2019 r. spowodowała ogromny wzrost składanych wniosków o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy 2019/2021 w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym również wniosków z zagranicy. Nie bez znaczenia jest fakt, że wnioskodawcy bardzo często sięgają po wszelkiego rodzaju działania, mające na celu przyspieszenie wydania decyzji w sprawie. Pracownicy często pracują po godzinach pracy oraz w weekendy w bardzo szybkim tempie. Postępowania administracyjne przy rozpatrywaniu wniosków o świadczenia rodzinne w ramach ww. postępowań są często długotrwałe i skomplikowane. Wymagają czynnego udziału wielu osób i instytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W myśl art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Sąd rozpatrując skargę dotyczącą bezczynności bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Wymaga zarazem zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na swój przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. 8. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne badania skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 zer zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a."), stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1 art. 36 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 art. 36 k.p.a.). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności, bowiem powołany przepis w § 1 statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych art. 35 k.p.a. (por. NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16, dostępny w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podkreślić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przedmiotowa skarga została poprzedzona ww. wymogiem wniesienia ponaglenia Organu na nierozpoznanie sprawy w terminie, co umożliwia Sądowi merytoryczną ocenę zarzutów skargi. 9. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność Organu dotyczy wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie mają przepisy koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z treścią art. 11 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2018 r. - wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze stał się organem właściwym do prowadzenia postępowań w sprawach świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego, realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W myśl. art. 13a, organ właściwy lub wojewoda przesyła wnioskodawcy informacje o przyznaniu świadczenia wychowawczego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej – o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku. W ocenie Sądu, kontrola sprawy potwierdziła, że w dacie wniesienia skargi Organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (data wpływu [...] lipca 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej), wraz z oświadczeniem z dnia [...] lipca 2019 r., że ojciec dziecka pracuje za granicą. Akta sprawy wskazują, że ww. wniosek wpłynął do Organu właściwego – Wojewody, w dniu [...] lipca 2019 r. (prezentata Wydziału Koordynacji Świadczeń). Nawet zakładając, że ww. sprawa może rodzajowo należeć do skomplikowanych z uwagi na meritum i kwestie proceduralne związane z właściwością organów, to okoliczności sprawy nie wskazują, że rozpoznanie sprawy przez Organ w rozsądnym terminie nie było możliwe. Dokumentacja sprawy nie świadczy o tym, że Organ podejmował czynności lub napotkał trudności mogące powodować niezachowanie ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy. Wojewoda zakończył postępowanie z wniosku Skarżącej, poprzez wydanie informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na córkę Skarżącej w dniu [...] maja 2020 r. Przy tym załatwienie sprawy nastąpiło po ponagleniu Organu przez Skarżącą pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz wniesieniu skargi na bezczynność z dnia [...] stycznia 2020 r. Należy zaznaczyć, że z uwagi na datę (lipiec 2019 r.) złożenia przez Skarżącą wniosku o świadczenie wychowawcze, nie zasługuje na aprobatę argumentacja Organu, że z uwagi na wniesienie wniosku w okresie od dnia [...] listopada 2019 r. ustalenie prawa do ww. świadczenia oraz jego wypłata następuje do dnia 31 stycznia 2020 r. (art. 9 ust. 5 ww. ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. zmieniającej ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw). Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności i argumenty świadczą o tym, że w sposób niezasadny Organ przekroczył termin dwumiesięczny do załatwienia sprawy, wynikający z art. 35 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika przy tym, że Organ poinformował Skarżącą o niemożliwości rozpoznania wniosku w terminie, jak też nie wskazywał nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Zarazem należy podkreślić, że stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podnoszenie przez organ argumentacji o dużej ilości spraw, problemów organizacyjnych pracy urzędu nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2066/16, opubl. w Lex nr 2376732). W takiej sytuacji, zasadny jest zarzut Skarżącej, że Organ dopuścił się naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz pozostawał bezczynny w prowadzonym postępowaniu (w dniu wniesienia skargi), co wypełnia przesłankę z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uwagi na żądanie skargi o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z winy której sprawa nie została załatwiona, podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości, Sąd wyjaśnia, że rozstrzyganie w ww. kwestiach nie należy do uprawnień sądu administracyjnego badającego skargę na bezczynność lub przewlekłość organu. Wskazane elementy kontroli, zostały natomiast nałożone na organ wyższego stopnia rozpatrujący ponaglenie w drodze postanowienia (art. 37 § 6 k.p.a.), które nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. 10. Należy uwzględnić, że po wniesieniu skargi Organ rozpoznał wniosek Skarżącej i przesłał Jej w dniu [...] maja 2020 r. (drogą elektroniczną) stosowną informację o przyznaniu świadczenia. Stan bezczynności Organu administracji publicznej ustał zatem po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. Ze względu na cel skargi na bezczynność, którym jest przerwanie stanu bezczynności organu i związanej z tym kompetencji sądu do zobowiązania organu do podjęcia w zakreślonym terminie działań w sprawie, stwierdzenie przez sąd na dzień podejmowania wyroku ustania bezczynności organu, uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność. Z tego względu Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie Organu na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do uczynienia zadość żądaniu Skarżącej. 11. Rozstrzygnięcie w ww. zakresie nie uwalnia Sądu od wypowiedzenia się, czy bezczynność organu miała postać rażącego naruszenia prawa stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając w tym zakresie postępowanie Organu, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność miała postać rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Dla oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, lecz musi być ono znaczne, zaś rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, przekroczenie terminu rozpoznania sprawy wyniosło 9 miesięcy, a więc było znaczne i nie uzasadnione obiektywnymi przeszkodami, mogące powodować dolegliwe dla strony skutki. Uwzględniając, ograniczenie w działalności Organu spowodowane stanem zagrożenia epidemicznego a następnie ogłoszenia stanu epidemicznego w marcu 2020 r., i tak nie jest usprawiedliwiona zwłoka Organu, gdyż okoliczności sprawy nie wskazują, że nie było możliwe rozpoznanie sprawy Skarżącej do 13 marca 2020 r., a już wówczas zaniechanie organu przybrało charakter rażący.