I OSK 2545/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i R. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1194/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. P. i R. P. na czynność Starosty Legionowskiego polegającą na bezprawnym nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłaty za aktualizację mapy zasadniczej oraz za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE M. P. i R. P., reprezentowani przez radcę prawnego, jako przedmiot zaskarżenia w skardze z dnia 17 maja 2012 r. wskazali czynność Starosty Legionowskiego polegającą na nałożeniu oraz żądaniu od nich uiszczenia opłaty za aktualizację mapy zasadniczej oraz za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych. Czynności tej skarżący upatrują w wystawieniu wobec nich faktury VAT z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Skarżący uznali, że faktura VAT została wystawiona przez Powiat Legionowski bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżących wysokość należnych opłat powinna być określona w drodze aktu indywidualnego a nie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, udokumentowana przy pomocy faktury VAT. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że ich zdaniem, gdyby nawet przyjąć, że naliczenie opłaty za aktualizację mapy zasadniczej jest prawnie uzasadnione, to i tak nie sposób zgodzić się z tym, że naliczenia tej opłaty organ winien dokonać z pominięciem współczynnika zmniejszającego. Skarżący wywodzą, że jak można się jedynie domyślać z treści doręczonej im faktury, opłata za aktualizację mapy zasadniczej została naliczona na podstawie ust. 2, Tabeli II, lp. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Załącznik ten określa wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. O ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 7 czerwca 2010 r., czynności te były odpłatne, o tyle pobieranie jakiejkolwiek opłaty publicznoprawnej za te czynności po tej dacie jest nieuprawnione i rażąco narusza prawo. W ocenie skarżących, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenia cywilnoprawne, lecz publicznoprawne, a ich określenie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że w przypadku gdy mapa zasadnicza prowadzona jest w formie cyfrowej, to wówczas zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, obowiązek aktualizacji treści mapy zasadniczej ciąży na PODGiK w Legionowie. Tym niemniej, w świetle obowiązującego prawa fakt ten nie mógł mieć wpływu na wysokość opłaty pobranej od skarżących, bowiem została ona pobrana za udostępnienie całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania pracy geodezyjnej, a także za poświadczenie dokumentów stanowiących wynik tej pracy przeznaczony dla zamawiającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że treść skargi wskazuje, że skarżący kognicji sądu administracyjnego w sprawie wszczętej ich skargą upatrują w art. 3 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), który przewiduje kontrolę tych sądów w stosunku do innych niż określone w art. 3 §2 pkt 1-3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdził, że wymieniona w skardze faktura nie może być jednak uznana za podjętą przez Starostę w stosunku do skarżących akt z zakresu administracji publicznej, ani za dokument materializujący dokonanie czynności o takim charakterze. Sąd wskazał, że faktura ta została wystawiona przez Powiat Legionowski. Zawiera one elementy wymienione w art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., Nr 177, poz. 1054 ze zm.), m.in.: datę sprzedaży, cenę oraz dane dotyczące sprzedawcy i nabywcy. Stanowi zatem dokument sprzedaży - rachunek zawierający szczegółowe dane o transakcjach dokonanych pomiędzy innym niż skarżony organ podmiotem (Powiatem Legionowskim), a skarżącymi. Nie materializuje więc jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej, dokonanej przez Starostę Legionowskiego. Sąd uznał, że w stosunku do skarżących nie wydano aktu, ani nie podjęto czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu brak jest przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji wniesiona skarga jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1194/12, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 58 §3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 §1 pkt 1 ww. ustawy, Sąd I instancji orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli M. P. i R. P. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj: 1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola działalności administracji publicznej w rozumieniu tych przepisów nie obejmuje takich czynności jak: - dokonanie czynności materialno – technicznej w postaci skierowania żądania zapłaty opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zamiast wydania aktu indywidualnego w tym względzie, - udokumentowanie czynności materialno – technicznej przy pomocy faktury VAT zamiast wydania aktu indywidualnego, - żądanie przez organ administracji publicznej uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie faktury VAT wystawionej przez "Powiat Legionowski", podczas gdy czynności te objęte są treścią powołanych wyżej przepisów, 2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawężenie granic sprawy i w konsekwencji zaniechanie wszechstronnego rozważenia treści zawartych przez skarżących w skardze zarzutów, a także poprzez uznanie, że w granicach sprawy nie mieści się rozpoznanie zarzutu nieistnienia obowiązku wynikającego według organu administracji publicznej bezpośrednio z przepisów prawa, 3) art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. odrzucenie skargi, a w konsekwencji nierozpatrzenie zawartych w niej zarzutów, mimo że jej wniesienie należało uznać za dopuszczalne, 4) art. 141 §4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia w stosunku do powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy powołane przepisy obligują Sąd pierwszej instancji do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Wskazując na powyższe zarzuty, zaskarżono postanowienie w całości i wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Starosty Legionowskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Legionowski wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodzono, że obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne stanowi publicznoprawną należność budżetową powstającą z mocy prawa. Wykonanie danej czynności geodezyjnej wiąże się z obowiązkiem uiszczania opłat w wysokości określonej w przepisach prawa. Wystawiona faktura pozostaje nadal jedynie czynnością pozwalającą na uporządkowanie i sprawowanie kontroli terminowości oraz prawidłowości uiszczania tych opłat przez zobowiązanych. W konsekwencji zarzut niewydania przez organ decyzji w przedmiocie opłat powstałych z mocy prawa na tym etapie jego działań jest nieuzasadniony. Natomiast w zakresie jakim należności wynikające z art. 41b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są należnościami cywilnoprawnymi, całkowicie bezzasadną jest próba stosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych skoro nie są to należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej powołanych zostało szereg przepisów postępowania i prawa materialnego, które w ocenie strony skarżącej zostały poddane błędnej wykładni bądź zostały niewłaściwie zastosowane, co skutkowało dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, błędną wykładnią normy odniesienia - wyznaczającej zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie. Jest zasadny, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 §4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia. Zgodnie z art. 141 §4 ww. ustawy "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Stosując powyższy przepis odpowiednio do postanowień, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie przedstawił stanu sprawy, zarzutów i stanowisk stron. Natomiast uzasadnienie przez stronę powyższego zarzutu, w zakresie podstawy prawnej, nie jest adekwatne do przepisów prawa, których naruszenie w tym zarzucie podniesiono. Przepisy art. 141 §4 i art. 166 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczą uzasadnienia postanowienia, tj. obligatoryjnych elementów uzasadnienia. Zarzucenie naruszenia powyższych przepisów nie skutkuje zarzutem naruszenia przepisu, na podstawie którego wydano postanowienie, czyli podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zasadnie wskazano na naruszenie w zaskarżonym postanowieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Na podstawie art. 3 §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) "Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Powyższy przepis stanowi podstawę prawną nałożenia opłaty. Obowiązek jej uiszczenia wynika zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej" jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/10 i postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 109/12). Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał zaskarżonym postanowieniem sprawy sądowoadministracyjnej, stwierdził natomiast błędnie, że nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej zaskarżenie przez stronę czynności polegającej na nałożeniu przez organ administracyjny opłaty "geodezyjnej". Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu poprzestał na wykładni normy odniesienia - wyznaczającej zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 134 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji, w zaskarżonym postanowieniu nie rozstrzygał sprawy sądowoadministracyjnej, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu - błędnym, że sprawy tej nie ma. Z tych względów zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem Sąd I instancji błędnie dokonał wykładni normy odniesienia, która wyznacza zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie i tym samym niezasadnie odrzucił skargę. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi, przepis art. 203 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, mimo że w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o ich zasądzenie.