II SA/Bk 846/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi D. M. i Ł M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Grajewskiego z dnia 1 lipca 2022 roku numer WA.6743.240.2022; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżących D.M. i Ł.M. solidarnie kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...] czerwca 2022r. M. M. działający w imieniu i na rzecz synów D. M. i Ł. M. zgłosił w Starostwie G. zamiar wykonania na działce o numerze [...] położonej w O., gmina R., zbiornika szczelnego na ścieki bytowe o pojemności do 10 metrów sześciennych. Decyzją z [...] lipca 2022r. Starosta G. powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania szamba na działce nr [...] położonej w obrębie R. Wskazał, że wykonanie szamba jest sprzeczne z ustaleniami § 7 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (O. – zabudowy mieszkaniowo- pensjonatowej i letniskowej), uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2001r. nr [...], zgodnie z którym odprowadzanie ścieków z nieruchomości następuje do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej poprzez budowę przyłączy w istniejących i projektowanych drogach dojazdowych. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy D. i Ł. M. podnieśli, że sprzeciw uniemożliwia wykorzystanie działki zgodnie z przeznaczeniem ponieważ planują rozpocząć w 2023r. użytkowanie domku letniskowego i ogranicza w sposób rażący uprawnienia właścicielskie. Nadmienili, że według informacji uzyskanych w ZGKiM w R. na osiedlu domków letniskowych nie jest planowana w najbliższym czasie realizacja wodociągu i kanalizacji sanitarnej. Odwołanie nie zostało uwzględnione. Decyzją z [...] września 2022r. Wojewoda P. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wojewoda wskazał, że działka inwestorów o numerze [...] położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. (O.– zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2001r. nr [...]. Zgodnie z treścią tego planu, planowana inwestycja usytuowana jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 4 ML stanowiącym teren przeznaczony pod zabudowę letniskową. Lokalizacja zaplanowanego zbiornika na ścieki bytowe jest niezgodna z ustaleniami planu. Zgodnie z § 7 ust. 3 tekstu planu odprowadzanie ścieków ma następować do istniejącej kanalizacji sanitarnej poprzez budowę przyłączy w istniejących i projektowanych drogach i dojazdach. Natomiast w myśl § 7 ust. 4 planu ustala się zakaz stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. W związku z powyższym planowane zamierzenie inwestycyjne w postaci szczelnego zbiornika na ścieki bytowe jako obsługa budynku letniskowego z zakresu infrastruktury technicznej jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda nadmienił, ze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obwiązujące na obszarze działania organ, który go ustanowił i obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego jest uwzględnianie wszystkich zapisów planu. Inwestor, dla którego ustalenia planu są niewygodne, ma prawo złożenia wniosku o uchwalenie zmiany planu. Może także, w razie gdy plan narusza interes prawny lub uprawnienie inwestora, złożyć do sądu administracyjnego skargę na uchwałę zatwierdzającą plan. Wojewoda podkreślił, że projekt budowlany budynku letniskowego na działce o numerze [...] zatwierdzony decyzją Starosty G. Nr [...] z [...] listopada 2021r. przewiduje odprowadzanie ścieków do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej poprzez zaprojektowane przyłącze kanalizacji sanitarnej wraz z doziemną instalacja kanalizacji sanitarnej oraz studzienką rewizyjną. Nietrafny jest zatem zarzut skarżących, że sprzeciw uniemożliwia im wykorzystanie działki zgodnie z jej przeznaczeniem. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą ostateczną decyzję organu architektoniczno – budowlanego, D. M. i Ł. M. podnieśli następujące zarzuty: - naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na błędnym ustaleniu, ze przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2001r. Nr [...], są skutecznie obowiązujące pomimo ich niezgodności z powszechnie obowiązującym i przepisami prawa, w tym w szczególności z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie tj art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieuwzględnienie, że ww. przepis rangi ustawowej przewiduje przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej technicznie lub ekonomicznie jest nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych oraz, że wyżej wymienione trzy rozwiązania dotyczące odprowadzania ścieków są równoznaczne i dopuszczalne; - naruszenia art. 7, 8 i 87 Konstytucji RP w zakresie pominięcia hierarchiczności źródeł prawa poprzez uznanie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2001r. Nr [...], są obowiązujące pomimo ich niezgodności z ogólnie obowiązującymi przepisami wyższego rzędu, w tym w szczególności z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie zasady równości wobec prawa i tego, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, co w okolicznościach niniejszej sprawy powinno mieć miejsce w przypadku, gdy sąsiednie nieruchomości otrzymały zgody na wybudowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe; - naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 7a, 8 § 2, 9, 11 i 107 § 3 K.p.a., polegającego na zebraniu, rozpatrzeniu i dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z przepisów, w szczególności poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, niewyjaśnienie zasadności przesłanek którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji w kontekście tego, że powszechnie obowiązujące przepisy wyższej rangi niż akt prawa miejscowego (przepisy ustawowe i rozporządzenia) dopuszczają możliwość wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych w przypadku gdy sieć kanalizacyjna na istnieje i jej budowa jest technicznie i nieekonomiczne nieuzasadniona oraz w sytuacji, gdy sąsiednie nieruchomości otrzymały zgody na takie ich wykonanie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący wnieśli także o dopuszczenie dowodu z informacji Starosty G., której zażądania wnosili, czy domki letniskowe położone na działkach od numeru [...] do [...] w R. (O.) posiadają podłączenie do sieci kanalizacyjnej czy też nieruchomości te posiadają zbiorniki bezodpływowe nieczystością ciekłych lub przydomowe oczyszczalnie ścieków bytowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Zarzuty skargi trafnie bowiem wskazują na oparcie decyzji na zapisach prawa miejscowego pozostających w sprzeczności z treścią hierarchicznie wyższych norm prawnych, co nakazuje sądowi administracyjnemu w ramach pośredniej kontroli aktów prawa miejscowego odmówić zastosowania sprzecznych z aktami wyższego rządu zapisów prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości fakt, że budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekle o pojemności do 10 metrów sześciennych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Powyższe wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.). Organ architektoniczno – budowlany może zaś wyrazić w drodze decyzji administracyjnej sprzeciw wobec zamiaru zrealizowania inwestycji objętej zgłoszeniem w przypadkach wskazanych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego tj. gdy: 1. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy ; 3. zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 , w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4. roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5 (tj. przed upływem 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia). W przypadku objętym niniejszą kontrolą sądową, sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżących zamiaru budowy na działce nr [...] położonej w miejscowości Rajgród szczelnego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności do 10 metrów sześciennych, został oparty o treść punktu 2 art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Organ architektoniczno – budowlany powołał się na § 7 ust. 3 i ust. 4 tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (O. – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2001r. nr [...]. Zgodnie z § 7 ust. 3 ww. planu odprowadzanie ścieków na terenie o symbolu 4ML (terenach zabudowy letniskowej) następuje do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej poprzez budowę przyłączy w istniejących i projektowanych drogach a zgodnie z § 7 ust. 4 ustala się zakaz stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Nie ulega też wątpliwości, że nie ma obecnie możliwości przyłączenia nieruchomości skarżących (działki nr [...] położona w miejscowości R. – O.) do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, bo taka sieć dla obsługi obszaru o symbolu 4L nie istnieje. Powyższe wynika z odpowiedzi Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. z [...] lipca 2022r. skierowanej do skarżących pytających o możliwość wykonania przyłącza z nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (k. 3 akt administracyjnych II instancji) a także z informacji Starostwa Powiatowego w G., będącej odpowiedzią na pytanie sądu o sposób skanalizowania działek od numeru [...] do [...] w R., której treść potwierdza, że ww. działki (położone na obszarze ustaleń planu o symbolu 4L), nie posiadają podłączenia do sieci kanalizacyjnej a cztery z nich przy tym posiadają bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe. Wynikający z § 7 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (O. – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2001r. nr [...], zakaz stosowania rozwiązań tymczasowych z zakresu odprowadzania ścieków, między innymi budowy zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, w sytuacji braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2519). Zgodnie z treścią tej normy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na nieruchomości poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, a przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełanijącą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tak więc trafnie skarżący zwracają uwagę, że akt ustawowy przewiduje równorzędne trzy sposoby odprowadzania ścieków z nieruchomości: poprzez przyłącze do istniejącej sieci kanalizacyjnej, poprzez budowę przydomowej oczyszczalni ścieków lub poprzez budowę zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych. Skład orzekający zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązuje jednolity kierunek uznawania za nieważne zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzających zakaz stosowania tymczasowych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenach nie wyposażonych w sieć wodociągowo – kanalizacyjną. Wielokrotnie sądy administracyjne stwierdzały, że przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe, bez jednoczesnego zapewnienia możliwości zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jest niedopuszczalne (vide, między innymi: wyrok NSA z 1 czerwca 2012r. sygn. II OSK 684/12, wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2021r. sygn. II SA/Po 157/21, wyrok WSA w Poznaniu z 21 lipca 2021r. sygn. II SA/Po 156/21, wyrok WSA w Krakowie z 4 stycznia 2022r. sygn. II SA/Kr 1092/2, wyrok WSA w Olsztynie z 10 listopada 2020r. sygn. II SA/Ol 555/20). Przyjmuje się, że nieważne są postanowienia planów miejscowych, których skutkiem jest niemożliwość korzystania z prywatnego ujęcia wody czy zbiornika bezodpływowego na ścieki do czasu budowy sieci wodociągowo - kanalizacyjnej. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust.1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczności aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy, dalej ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła, zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak trafnie wskazują - między innymi - wyroki WSA w Krakowie z 28 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 150/18 i WSA w Bydgoszczy z 6 lipca 2016r. sygn. II SA/Bd 629/16, ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych, regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Skład orzekający podziela wszystkie zarzuty skargi. Zgłoszonym sprzeciwem wobec zgłoszenia zamiaru budowy zbiornika na nieczystości, opartym na zapisie planu miejscowego pozostającym w sprzeczności z normami prawa hierarchicznie wyższymi, organ naruszył także art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 K.p.a. Zgodne z prawdą okazało się bowiem twierdzenie skarżących, że właściciele sąsiednich nieruchomości, również objętych reżimem § 7 ust. 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (O. – zabudowa mieszkaniowo- pensjonatowa i letniskowa), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2001r. nr [...], otrzymali zgody na wybudowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Potwierdza powyższe odpowiedź Starostwa Powiatowego w G. na pytanie sądu o sposób skanalizowania działek od numeru [...] do [...] w R. Cztery z nich posiadają bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe. Odmienne potraktowanie skarżących narusza zasadę równego traktowania w świetle przepisów prawa. Jednocześnie stanowi naruszenie wyrażonej art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Źródłem tej zasady procesowej jest właśnie sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Konstytucyjna norma jest adresowana do wszelkich organów władzy publicznej, zarówno do stanowiących prawo, jak i do stosujących prawo. Z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Będąca procesowym wyrażeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej, wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych, jednakowej miary ocennej. Organy administracji publicznej na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu prawnego powinny podejmować jednolite rozstrzygnięcia. Zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa narusza także różna interpretacja przepisu prawa dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).