I OSK 1431/22

SENTENCJA Dnia 17 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 7/22 w sprawie ze skargi D. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Ł. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek D. K. o zasądzenie od Wojewody Ł. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. (Skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] (Wojewoda) w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości : 1. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości; 3. wymierzył Wojewodzie grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznał od Wojewody na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych. 5. zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu w trybie art. 174 punkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1 punkt 3, § la i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 punkt 8 p.p.s.a., z art. 35 § 3 k.p.a i art. 36 § 1 i § 2 k.p.a, przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że Wojewoda dopuścił do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i nieuzasadnione zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie, w sytuacji gdy organ podejmował wyłącznie czynności niezbędne do rozpoznania sprawy, nie podejmował czynności pozornych i nieistotnych w postępowaniu, które prowadzone było w warunkach pandemii i miało skomplikowany charakter, działanie organu nie wynikało ze złej woli czy lekceważenia strony postępowania, a o każdym niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie z podaniem przyczyny zwłoki i nowego terminu organ informował stronę skarżącą oraz nie było podstaw do postawienia organowi zarzutu nieprzeorganizowania pracy w czasie pandemii aby postępowanie zakończyło się w rozsądnym terminie; 2) naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 punkt 8 p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. , art. 10 k.p.a, , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadnia takiego stwierdzenia, bowiem organ w każdym stadium postępowania zobowiązany był dokonywać wiele czynności racjonalnie uzasadnionych w sprawie w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonywać oceny zgromadzonej dokumentacji dowodowej, oczekiwać na rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju na skutek odwołania skarżącego od decyzji, a do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, a wszystko to w warunkach pandemii, co pozwalana na stwierdzenie, że prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów sprawia, że zachodzą przesłanki do orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, a więc Sąd I instancji mimo obowiązków wynikających z art. 3 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami nie przeprowadził kontroli ustaleń faktycznych organu i nie dokonał właściwej oceny charakteru przewlekłości postępowania; 3) naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zasądzenie na rzecz skarżących 1000,00 zł, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie spowodowałoby oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w tym zakresie, bowiem uznaniowość przyznania sumy pieniężnej i okoliczności sprawy przemawiają za jej nie zasądzeniem i stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że strona nie wykazała wymiernej szkody i krzywdy, które spowodowało przewleke prowadzone postępowanie a także nie uzasadniła zasądzenia na jej rzecz kwoty pieniężnej oraz wymierzenie grzywny w wysokości 1 000,00 zł bez uzasadnienia takiej sankcji i jej wysokości, w sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, czyli pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących stopnia naruszenia prawa przez organ w niniejszej sprawie uzasadniających zasadność i wysokość wymierzonej grzywny, czyli brak umotywowania rozstrzygnięcia w tym zakresie; Wskazując ną powyższe organ wniósł na podstawie art. 176 § 1 punkt 3 p.p.s.a w związku z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i oddalenie skargi Skarżącego w pozostałym zakresie, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 punkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem Starosty Ł. o stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn.zm.) własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej na terenie gminy R., w obrębie [...] S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0898 ha. Wojewoda decyzją z [...] października 2019 r, uwzględnił wniosek i stwierdził nabycie z mocy prawa własności opisanej wyżej nieruchomości przez Skarb Państwa. Decyzja ta uchylona została przez Ministra Rozwoju [...] lipca 2020 r. Przyczyną uchylenia decyzji Wojewody było zaniechanie poczynienia ustaleń co do zaistnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną jak również przesłanki władnia nią. Akta zwrócone zostały do Wojewody [...] lutego 2021 r., [...] grudnia 2021 r. Skarżący złożył ponaglenie a [...] grudnia 2021 r., skargę do Sądu pierwszej instancji. Wojewoda wydał decyzję uwzględniającą wniosek Starosty [...]stycznia 2022 r. Po rozpatrzeniu skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wobec wydania decyzji umorzył postępowanie co do zobowiązania do jej wydania, wymierzył organowi grzywnę i zasądził od niego na rzecz Skarżącego sumę pieniężną. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W jego ocenie przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego. Sąd kasacyjny nie kwestionuje podejmowania przez organ czynności, które zmierzały do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji. Zwraca jednak uwagę, że jak wynika z akt sprawy, w toku czynności poprzedzających wydanie decyzji z [...] października 2019 r. Wojewoda skupił się na ustaleniu stron postępowania, to jest podmiotów, którym prawo własności do nieruchomości przysługiwało na dzień 31 grudnia 1998 r. jak również w dacie rozpoznawania wniosku Starosty. Zaniechał jednak, jak to wynika wprost z decyzji Ministra z [...] lipca 2020 r. przeprowadzenia jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., to jest przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz przesłanki sprawowania nad nią władztwa publicznoprawnego. Następnie po otrzymaniu akt od organu drugiej instancji Wojewoda przez okres blisko trzech miesięcy (od 15 lutego 2021 r. do 7 czerwca 2021 r.) nie podejmował żadnych czynności zmierzających do wykonania zaleceń organu drugiej instancji. Pierwszą czynnością wykonaną przez organ po otrzymaniu akt od Ministra było wystosowanie do stron postępowania pisma z 7 czerwca 2021 r. informującego o wyznaczeniu terminu rozpoznania sprawy do 31 stycznia 2022 r. Przez kolejne trzy miesiące organ nie podejmował żadnych czynności, dopiero po otrzymaniu ponaglenia Skarżącego z 22 września 2021 r. organ rozpoczął czynności zmierzające do ustalenia przesłanek zajęcia nieruchomości oraz sprawowania nad nią władztwa publicznoprawnego, to jest wystosował 30 września 2021 r. pisma do Starosty, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i Sądu Rejonowego w P. Oznacza to, że praktycznie przez okres 7 miesięcy organ nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji organu drugiej instancji. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny z naruszeniem zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Tylko tytułem przykładu zwrócić można uwagę na fakt, że organ kierował do Starosty oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pisma z [...] września 2021 r. a następnie [...] listopada 2021 r. zamiast skierować do każdego z tych podmiotów jedno pismo obejmujące żądanie przedstawienia wszystkich informacji i dowodów, które w jego ocenie były niezbędne do rozpoznania sprawy, zwłaszcza, że organ drugiej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji jakie czynności winny zostać podjęte. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że dopiero w piśmie z [...] listopada 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty o przekazanie wykazu zmian ewidencyjnych dla nieruchomości, podczas gdy czynność ta mogła być wykonana niezwłocznie po otrzymaniu wniosku z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powoływał się na wprowadzenie w kraju stanu epidemii, co jak wywodził miało wpływ na pracę urzędu oraz na możliwość realizacji zleceń przez geodetów czy też możliwość pozyskiwania dokumentacji do opracowań czy map. Jak jednak wynika z akt sprawy, organ zaniechał przeprowadzenia ustaleń geodezyjnych w tym pozyskania odpowiednich map jeszcze w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2019 r., a więc wydaną przed ogłoszeniem w kraju stanu epidemii. Jak wynika zaś z uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2022 r. w toku postępowania zakończonego jej wydaniem organ nie zlecał sporządzenia nowej mapy geodezyjnej opierając swoje ustalenia na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych sporządzonej [...] maja 2009 r. Sąd kasacyjny nie kwestionuje, że okresu w jakim organ oczekiwał na zwrot akt od organu drugiej instancji czy też okresu w jakim organ oczekiwał na odpowiedzi na zawarte w jego pismach żądania uzupełnienia akt nie wlicza się do czasu trwania postępowania. Należy mieć jednak na względzie w niniejszej sprawie okoliczność, że sprawa była przez organ pierwszej instancji rozpoznawana od lutego 2018 r. do 7 października 2019 r. a następnie od 15 lutego 2021 r. do 14 stycznia 2022 r., przy czym czynności mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego podjęte zostały dopiero po złożeniu przez Skarżącego ponaglenia a i to w sposób, który nie zmierzał do ich koncentracji a co za tym idzie do jak najszybszego rozpoznania sprawy. W powyższym stanie faktycznym prawidłowe było stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, doszło bowiem do oczywistego przekroczenia terminów rozpoznania sprawy przy czym organ podejmował czynności wyłącznie na skutek ponagleń od Skarżącego. Stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie tego środka wobec organu jest uprawnieniem sądu, z możliwości wymierzenia grzywny sąd rozpoznający sprawę może skorzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wymierzenie grzywny powinno być warunkowane celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zwalczanie takiego stanu rzeczy i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie temu, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał się bezczynności lub przewlekłości w prowadzonych postępowaniach. Tak więc wymierzenie grzywny spełnia funkcję nie tylko represyjną, ale i prewencyjną. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem przesłanek do tego aby zakwestionować fakt wymierzenia grzywny, jak i jej wysokość. Również zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej było uzasadnione brzmieniem art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący w toku postępowania administracyjnego zwracał uwagę organowi na bardzo trudną sytuację prawną w jakiej się znajduje w związku z prowadzonym postępowaniem. Wyjaśniał, że nabył nieruchomość w 2015 r., podkreślał, że postępowanie toczy się wiele lat on zaś pozostaje w niepewności, czy jest właścicielem nieruchomości czy też nie, nie może jej zbyć ani obciążyć póki toczy się postępowanie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej Sąd kasacyjny wyjaśnia, że ustawodawca nie wskazał, by suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. miała być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej. Instytucja "sumy pieniężnej" jest instytucją odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (zob. wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20; z 26 stycznia 2021.r, II OSK 2259/20; z 27 maja 2020 r. II OSK 2324/19). W orzecznictwie NSA trafnie zauważa się, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność/przewlekłość nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, że sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek Skarżącego o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną z przekroczeniem 14 dniowego terminu o którym mowa w art. 179 zdaniem 1 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarga kasacyjna doręczona została Skarżącemu 7 lipca 2022 r., nie zaś, jak błędnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną – 8 lipca 2022 r. W konsekwencji termin 14 dni na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną upływał 21 lipca 2022 r., pismo zaś wniesione zostało 22 lipca 2022 r.