VIII SA/Wa 559/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania S. B. do zwrotu opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent), działając na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 i art. 14 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, dalej: u.p.s.) oraz art. 104 i art. 127a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), zobowiązał S. B. (dalej: strona, skarżący) do zwrotu należności w kwocie [...] zł za pobyt ojca Z. B. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. przy ul. S. [...] w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] października 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją własną nr [...] z [...] marca 2018 r. znak: [...] ustalił odpłatność skarżącego za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł w czerwcu 2017 r., [...] zł w lipcu 2017 r., [...] zł w sierpniu 2017 r., [...] zł we wrześniu 2017 r. oraz [...] zł w październiku 2017 r. Należności te nie zostały uregulowane w wyznaczonym terminie, dlatego organ wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku ich zwrotu. W toku postępowania skarżący podnosił, że ww. kwoty zostały uwzględnione w postanowieniu Sądu Rejonowego [...] Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych (dalej: Sąd Upadłościowy) z [...] listopada 2017 r. w sprawie o sygnaturze akt [...]. Twierdzenia tego organ I instancji nie podzielił i wywiódł, że kwota należności wynikająca z decyzji nr [...] z [...] marca 2018 r. została ustalona po zakończonym postępowaniu upadłościowym i wydanym postanowieniu z [...] listopada 2018 r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2018 r, znak: [...] dotycząca ustalenia odpłatności za pobyt Z. B. w domu pomocy społecznej za okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] października 2017 r. na kwotę [...] zł. Organ orzeka więc drugi raz w tej samej sprawie. W zaskarżonej decyzji nie wzięto pod uwagę treści postanowienia Sądu Upadłościowego z [...] listopada 2017 r. wydanego w sprawie [...], w którym uwzględniono kwoty odpłatności za pobyt ojca Z. B. w domu pomocy społecznej za okres od [...] czerwca do [...] października 2017 r., rozkładając je na raty miesięczne po [...] zł, płatne do dnia 10-go każdego miesiąca. Skarżący podkreślił, że skoro Sąd Upadłościowy orzekł o umorzeniu zobowiązań istniejących do dnia [...] stycznia 2017 r. i orzekł o uznaniu zobowiązań po tej dacie, rozkładając jej na raty, to nie ma podstaw prawnych do orzekania o zobowiązaniach za okres od [...] lutego 2017 r. do [...] listopada 2017 r. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R,.(dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta nr [...] z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 104 u.p.s. Dokonując interpretacji tych przepisów wskazało, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności wydanie decyzji administracyjnej ustalającej krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej oraz wysokość opłat ponoszonych przez każdego z nich indywidulanie, a dopiero później, dopuszczalne jest wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu przez każdego z zobowiązanych opłat poniesionych przez gminę. SKO ustaliło, że decyzja nr [...] Prezydenta z [...] marca 2018 r. o ustaleniu odpłatności skarżącego za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] października 2017 r. jest ostateczna, zaś skarżący nie wywiązał się z nałożonego obowiązku uiszczenia ustalonej opłaty. W tej sytuacji, wobec spełnienia warunków niezbędnych do żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za skarżącego, jako osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty na rzecz utrzymania ojca w domu pomocy społecznej, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że z postanowienia Sądu Upadłościowego z [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] nie wynika, by kwota ustalona decyzją Prezydenta z [...] marca 2018 r. wynosząca [...] zł była uwzględniona w planie spłaty kwoty rozłożonej na raty. Nie zgadzając się z ww. decyzją organu odwoławczego, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. W jej uzasadnieniu podniósł, że SKO decyzją z [...] maja 2019 r. rozpatrzyło już odwołanie skarżącego i uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta. Kolegium nie może zatem po raz drugi orzekać w tej samej sprawie. Również Prezydent już raz orzekł w tej samej sprawie, tj. mocą decyzji z [...] marca 2018 r. nr [...] ustalił odpłatność strony za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Nadto skarżący zarzucił, że nie uwzględniono treści postanowienia Sądu Upadłościowego z [...] listopada 2017 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107 ze zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 u.p.s.). W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Stosownie zaś do art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s. (por. uchwała 7 Sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, publ. ONSAiWSA 2018/5/77; wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1933/18, publ. LEX nr 2621308). Z powyższego wynika, że ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty (odbywa się to poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s.) i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Materialnoprawna podstawa wystąpienia przez gminę z żądaniem zwrotu poniesionych wydatków z tytułu uiszczonych zastępczo opłat, zawarta w art. 61 ust. 3 u.p.s., znajduje formalnoprawną podstawę w przywołanym już wyżej art. 104 ust. 3 u.p.s. Mając to na uwadze Sąd wskazuje na niezasadność zarzutu skargi, że organy administracji publicznej już raz orzekały w sprawie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Powoływana w tym kontekście przez skarżącego decyzja Prezydenta nr [...] z [...] marca 2018 r. o ustaleniu odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] października 2017 r. w łącznej kwocie [...] zł. wydana była na innej podstawie prawnej (bowiem na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s.) i dotyczyła jedynie ustalenia wysokości należnej opłaty oraz osoby zobowiązanej do jej ponoszenia. Decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zaś wydana na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. i zobowiązuje skarżącego do zwrotu należności. Wbrew twierdzeniom skarżącego, problematyka zwrotu świadczeń z pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej. Stanu powagi rzeczy osądzonej nie stworzyła także decyzja SKO z [...] lutego 2019 r. znak: [...], którą uchylono decyzję Prezydenta nr [...] z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] i umorzono postępowanie organu I instancji w całości. Decyzja ta została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wydanej przez Kolegium decyzji z [...] maja 2019 r. znak: [...]. Decyzją tą stwierdzono nieważność decyzji własnej z [...] lutego 2019 r. Taki stan powoduje, [...] decyzję tę traktuje się jakby nigdy nie zapadła. Kolegium było więc uprawnione do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej odwołaniem skarżącego od decyzji Prezydenta nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Pomimo niezasadności wyżej omówionych zarzutów skargi, oceniając kontrolowaną decyzję Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy nie zrealizował zasady przekonywania, która wyrażona została w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 208/19, publ. Lex nr 2657311). Z zasady tej wynika i to, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX nr 41681). Skarżący od momentu wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej podnosił, że kwota [...] zł, stanowiąca sumę opłat na pobyt ojca w domu pomocy społecznej za okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] października 2017 r., do której zwrotu został zobowiązany, została rozłożona na raty przez Sąd Upadłościowy w postanowieniu z [...] listopada 2017 r. sygn. akt. [...]. Zarzut taki został sformułowany także w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W kontrolowanej decyzji Kolegium w sposób lakoniczny stwierdziło, że z przywołanego postanowienia nie wynika, by kwota ustalona decyzją Prezydenta z [...] marca 2018 r. wynosząca [...] zł była uwzględniona w planie spłaty rozłożonej na raty w kwotach po [...] zł. Zdaniem Sądu teza ta jest przedwczesna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie ustalenia przesądziły o jej postawieniu. Po drugie, dokonana przez Kolegium analiza postanowienia Sądu Upadłościowego z [...] listopada 2017 r. była pobieżna i niepełna. Rzeczonym postanowieniem w punkcie 1 Sąd oddalił wniosek skarżącego o umorzenie zobowiązań, zaś w punkcie 2 ustalił plan spłaty wierzycieli skarżącego, w ramach którego zapłaci on na rzecz Gminy Miasta R. jednorazowo kwotę [...] zł tytułem zobowiązań uznanych na liście wierzytelności i niewykonanych w toku postępowania na podstawie planu podziału oraz kwotę [...] zł, płatną w ratach od drugiej do trzydziestej szóstej w kwotach po [...] zł, aż do wyczerpania tej kwoty, tytułem zobowiązań powstałych po ogłoszeniu upadłości i niewykonanych w toku postępowania. Na stronie 2 uzasadnienia postanowienia Sąd Upadłościowy wyjaśnił, że zgodnie z zestawieniem sporządzonym przez syndyka na podstawie decyzji z [...] września 2017 r. nr [...], zobowiązania upadłego wobec Miasta Gminy R. za okres po ogłoszeniu upadłości, tj. za okres od dnia [...] stycznia 2017 r. do [...].10.2017 r. wynoszą [...] zł (pismo). Wydaje się, że Kolegium przytoczonego fragmentu postanowienia i uzasadnienia nie dostrzegło. Tymczasem wynika z niego, że rozłożona przez Sąd Upadłościowy na raty kwota [...] zł stanowi łączną kwotę opłat za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] października 2017 r., a więc częściowo również za okres, za który opłaty stanowią przedmiot niniejszego postępowania. Uchybienie to miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem determinowało ustalenie, czy faktycznie skarżący nie wywiązuje się z obowiązku regulowania należności ustalonych decyzją Prezydenta nr [...] z [...] marca 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 365 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów (por. wyrok NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2991/17, publ. Lex nr 2540650). Niedostrzeżenie powyższego oznacza, że orzekając w sprawie Kolegium naruszyło art. 7-9 i art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na ocenę, czy zgłoszony przez skarżącego zarzut jest zasadny. Ponownie rozpoznając sprawę SKO weźmie pod uwagę wskazane wyżej wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W pierwszej kolejności ponownie przeanalizuje treść postanowienia Sądu Upadłościowego z [...] listopada 2017 r. w sprawie [...] wraz z jego uzasadnieniem. Jeżeli uzna, że wskazanych powyżej wątpliwości nie da się rozstrzygnąć w oparciu o ww. postanowienie, SKO zwróci się do ww. Sądu o wypożyczenie akt sprawy i przeanalizuje, jakie zobowiązania wobec Gminy Miasta R. zostały zawarte w zestawieniu syndyka oraz w "piśmie", o którym mowa w przytoczonym przez Sąd fragmencie uzasadnienia tego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.