II SA/Gl 779/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał H. W. (obecnie: G.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad D. G., w kwocie 36,40 zł miesięcznie, na okres od 2013-05-29 do 201-05-31, w kwocie 520,00zł miesięcznie, na okres od 2013-06-01 do 2013-06-31 oraz w kwocie 620,00 zł na okres 2013-07-01 do 2015–03-31. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) zawiadomiło H. W. (dalej: strona) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji, ze względu na uzasadnione prawdopodobieństwo, iż jest ona dotknięta jest jedną z wad nieważności z w art. 156 k.p.a. Kolegium decyzją z dnia [...] r. [...] Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji przyjmując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W części pierwszej uzasadnienia decyzji przedstawiono instytucje stwierdzenia nieważności, w tym jej przesłanki oraz skutki, a także dokonano charakterystyki przesłanki dostrzeżonej przez Kolegium w tym przypadku oraz odniesiono ją do stanu faktycznego sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Inaczej mówiąc czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Jak ustalono na podstawie akt sprawy, w okresie od 1 lutego 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r. Powyższe świadczenia przyznano jej na mocy obowiązujących w tym czasie przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 2,3, ww. ustawy - świadczenie rodzinne przysługiwały obywatelom polskim, cudzoziemcom posiadającym obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego, cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 13 czerwcu 2003r. o cudzoziemcach (Dz.U, nr 128, poz. 1175, z późn. zm.), zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy, jeżeli zamieszkują łącznie z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 1 roku przód złożeniem wniosku oraz prze/ okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. W świetle obowiązujących w tym okresie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r, o cudzoziemcach, okoliczność, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt. 13 stanowi, iż zezwolenia na zamieszkania na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii, udzielone przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, oraz zamierza wykonywać pracę lub prowadzić działalność gospodarczą na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, podjąć lub kontynuować studia lub szkolenie zawodowe lub wykaże, że zachodzą inne okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium RP. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, w okresie od 1 lutego 2013 r. do 30 czerwca 2015 r., stosowanie do u.ś.r., stronie nie przysługiwało prawo do świadczeń rodzinnych, gdyż nie spełniała przesłanki wynikającej z art. 1 ust. 2 pkt. 3 tej ustawy. Zatem przyznanie w ww. okresie świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze z 12 maja 2020 r. strona (dalej: skarżąca) kwestionuje stanowisko Kolegium co do wydania przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podnosi, że od daty wydania w/w decyzji przez pracownika MOPS u upłynęło już ponad 5 lat, w trakcie których spożytkowała przyznane świadczenie na opiekę nad niepełnosprawną córką. Dodatkowo, w żaden sposób nie przyczyniła się do tego, że wydane decyzje oparte były na niewłaściwej ocenie przepisów, gdyż przedłożone przeze nią dokumenty były prawdziwe. Nie zataiła także żadnej istotnej informacji. Błąd pracownika MOPS- u nie może teraz skutkować unieważnieniem decyzji. Jak wyjaśnia dalej, w tym czasie była po rozwodzie i samotnie wychowywała dwójkę niepełnoletnich dzieci, w tym niepełnosprawną córkę. Nic mogła świadczyć pracy, gdyż musiała opiekować się dziećmi. Z obwiązujących przepisów wynika, iż podstawą unieważnienia decyzji musi być rażące naruszenie przepisów prawa, a w jej ocenie do czegoś takiego nie doszło. Nadto, zgodnie z wyrokiem WSA Łódź z dnia 13 grudnia 2019r., sygn. Akt II SA /Łd 651/19: " 1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy nie budzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej." Mając na uwadze cel przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego niekwestionowany fakt, iż zostało wykorzystane zgodnie z jego przeznaczeniem stwierdzone naruszenie nie ma aż tak wielkiej wagi, żeby koniecznym było unieważnianie decyzji, które w obrocie prawnym funkcjonują od wielu lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem Kolegium nie wykazało, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka nieważności z dwu zasadniczych powodów: po pierwsze – brak było wyraźnych podstaw do przyjęcia, że decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne została podjęta wbrew wymogom ustawowym; po wtóre – nawet ewentualne niespełnienie wymogu nie uzasadniało odmowy przyznania tego świadczenia. Jeśli chodzi o pierwszy powód, to należy zauważyć, że w dacie wydawania decyzji [...] r. przepis art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych miał następującą treść: cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175, z późn. zm. ), zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy, jeżeli zamieszkują łącznie z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy o cudzoziemcach (dalej: ustawa): Zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, udzielone przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, oraz zamierza wykonywać pracę lub prowadzić działalność gospodarczą na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, podjąć lub kontynuować studia lub szkolenie zawodowe lub wykaże, że zachodzą inne okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca dysponowała zezwoleniem na czas oznaczony w okresie od 13 czerwca [...] r. do 28 maja [...] r., wydanym na podstawie art. 53a ust. 1 pkt. 2 ustawy natomiast za okres od 4 czerwca [...] r. do 3 czerwca [...] r., wydanym na podstawie art. 53a ust. 1 pkt. 4 ustawy. Art. art. 53a ust. 1 pkt. 2 ustawy stanowił: Zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który ze względu na więzi o charakterze rodzinnym zamierza dołączyć do obywatela polskiego lub obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, zamieszkującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub z nim przebywać. Art. 53a ust. 1 pkt. 4 stanowił: Zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który wykaże, że zachodzą okoliczności inne niż określone w pkt 1-3b lub w art. 53 ust. 1 Kolegium uznało, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w dacie wydawania decyzji skarżąca dysponowała zezwoleniem na zamieszkanie na czas oznaczony, ale wydanym na innej podstawie tj. art. 53a ust. 1 pkt. 2 ustawy, niż wskazany w art. 1 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r. - art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy - to decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, stanowisko takie nie znajduje pełnego uzasadnienia, zważywszy zwłaszcza na to, że przesłanka nieważności powinna być wykazana w sposób nie budzący wątpliwości, a wykładnia postanowień art. 1 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r. w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy nie pozwala na jego pełną akceptację. Trzeba zauważyć, że w art. 1 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r. mowa jest zezwoleniu na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonym w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy, a nie zezwoleniu udzielonym na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy. W art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy okoliczności takie są wskazane; chodzi o zamiar wykonywania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej, podjęcie lub kontynuowanie studiów lub szkolenia zawodowego. Okolicznością taką jest również wykazanie, że zachodzą inne przyczyny (okoliczności) uzasadniające zamieszkiwanie cudzoziemca na terytorium RP. Natomiast nie jest nią posiadanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, skoro w art. 1 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r. jest to odrębna przesłanka uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych przez cudzoziemca. Wniosek jaki stąd należy wywieść jest taki, że w art. 1 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r. może chodzić także o zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony uzyskane na innej podstawie, o ile zostały udzielone w związku z okolicznościami, do których odsyła art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy. W przypadku skarżącej zachodziła inna przyczyna (okoliczności) uzasadniające zamieszkiwanie cudzoziemca na terytorium RP. Zważając na treść art. 53a ust. 1 pkt. 2 ustawy, będący podstawą udzielenia zezwolenia aktualnego w czasie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, było ono udzielone skarżącej, która ze względu na więzi o charakterze rodzinnym zamierza dołączyć do obywatela polskiego lub obywatela państwa. Zachodziła zatem inna okoliczność uzasadniająca jej zamieszkiwanie na terytorium RP. W dacie zmiany decyzji z [...] r., po zmianie obowiązującej od 1 maja 2014 r., przepis art. 1 ust. 2 pkt. 1 lit. c u.ś.r. brzmiał inaczej: przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., poz..1650), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Istotny, z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, jest art. 186 ust. 1 pkt. 3, zgodnie z którym: Zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności udziela się cudzoziemcowi, jeżeli posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE udzielone przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej oraz: a) zamierza wykonywać pracę lub prowadzić działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie na tym terytorium lub b) zamierza podjąć lub kontynuować na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej studia lub szkolenie zawodowe, lub c) wykaże, że zachodzą inne okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast art. 127 ustawy określa warunki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji] Stosownie do postanowień art. 507 pkt. 1 ustawy, z dniem wejścia w życie ustawy udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - stają się zezwoleniami na pobyt czasowy i zachowują ważność przez okres, na który zostały wydane. Zatem w dacie, w której dokonano zmiany decyzji przyznającej świadczenie ([...] r.), przesłanka przyznania cudzoziemcowi świadczeń rodzinnych była inna, aniżeli w dacie ich przyznawania. Wcześniej było to posiadanie: zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, po zmianie: zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. W ocenie Sądu zmiana przepisów nie miała jednak wpływu na sytuację prawną skarżącej, bowiem i w tym przypadku mamy do czynienia z podobną konstrukcją , jaka była przyjęta w przepisach wcześniej obowiązujących. W art. 1 ust. 2 pkt. 1 lit. c u.ś.r. znajdujemy odesłaniem do art. 186 ust. 1 pkt. 3 lit. c ustawy, zgodnie z którym zezwolenia na pobyt czasowy udziela się cudzoziemcowi jeśli wykaże, że zachodzą inne okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium RP. Drugi powód wiąże się z rezultatami wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej przepisów u.ś.r.. Jeśli by nawet przyjąć, że skarżąca nie należała o kręgu osób wskazanych w art. 4 ust. 1 u.ś.r., nie oznacza to jednak, że do tego kręgu nie zalicza się córka skarżącej, która posiada obywatelstwo polskie (jak wynika z akt postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle analogicznych bądź podobnych stanów faktycznych ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym wykładnia powołanego powyżej przepisu nie może być dokonana w oderwaniu od celu, jakiemu służyć mają uregulowania ustawowe, dotyczące świadczeń rodzinnych. Cel ten przedstawiony został bowiem w art. 4 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że świadczenie, mimo iż formalnie przysługuje rodzicom lub jednemu z nich, zaspokaja potrzeby dziecka. Celem tego uregulowania jest zatem przyznanie pomocy finansowej służącej przede wszystkim dobru dzieci. Z tych też przyczyn przyjąć należy, że wykładni przepisów ustawy, w tym również jej art. 1 ust. 2 pkt. 3, trzeba dokonywać z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 tej ustawy oraz zasad konstytucyjnych. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 847/18, CBOSA). Źródła praw podmiotowych do świadczeń rodzinnych należy bowiem poszukiwać także w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Ochrona praw dziecka oraz zakaz jego jakiejkolwiek dyskryminacji oraz jego rodziców zagwarantowana jest w art. 72 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP. Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiegokolwiek powodu W ocenie Sądu poprzestanie przez Kolegium jedynie na wykładni językowej (literalnej) art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., bez uwzględnienia art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., stanowi naruszenie ww. przepisów, a tym samym zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1164/16 ; wyrok WSA w Lublinie z 30 listopada 2004 r., II SA/Lu 546/04; wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2014 r., IV SA/Po 227/14; wyrok WSA w Opolu z 23 lipca 2015 r., II SA/Op 211/15; wyroki WSA w Warszawie z 7 listopada 2017 r., I SA/Wa 1205/17, z 28 marca 2019 r., VIII SA/Wa 117/19; wyrok WSA w Łodzi z 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 847/18, z dnia 21 maja 2020 r., wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., SA/Wa 76/20; wszystkie publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe za błędną należy uznać interpretację przepisów ustawy zaprezentowaną przez Kolegium. Prowadzi ona do pozbawienia dziecka zamieszkałego w Polsce i będące obywatelem polskim pomocy finansowej przewidzianej w ustawie, tylko dlatego, że jednym z jego rodziców jest cudzoziemiec. W efekcie wydanej decyzji córka skarżącej znalazła się w gorszej sytuacji niż inne podobne jej osoby, przy czym nie ma obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia dla odmiennego jego traktowania. Takiego traktowania nie sposób uznać za pozostające w zgodzie konstytucyjną zasadą, wedle której Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Do naruszenia tego przepisu Konstytucji doszło w kontrolowanej sprawie, ponieważ objęte wnioskiem dziecko skarżącej jest dyskryminowane z powodu obywatelstwa jego matki. W konkluzji przyjdzie stwierdzić, że uznanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając Kolegium - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - będzie zobowiązany do uwzględnienia wykładni przepisów prawa dokonanej przez Sąd.