II OSK 2969/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 501/17 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 501/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]w przedmiocie zmiany stosunków wodnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Z. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: a. art. 134 § 1 P.p.s.a. i 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nierozstrzygnięcie o wszystkich zarzutach skargi, tj. zarzucie naruszenia przez organ drugiej instancji art. 64b i art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie tegoż zarzutu w sytuacji, w której skarżący miał prawo oczekiwać odniesienia się Sądu do argumentów dotyczących kwestii kluczowych dla określenia właściwości organu pierwszej instancji, b. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. w zw. z art. 64b ustawy Prawo wodne poprzez błędne niezastosowanie w sytuacji, w której z okoliczności sprawy wynika, że właściwym do prowadzenia postępowania był Starosta Otwocki jako podmiot właściwy dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do zasypania urządzenia wodnego jakim w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b i c ustawy Prawno wodne jest zbiornik wodny lub staw, a w konsekwencji nieorzeczenie nieważności decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji jako wydanej przez organ niewłaściwy w rozumieniu art. 19 K.p.a., ewentualnie: art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c lub pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art 135 P.p.s.a. w zw. z art. 64b ustawy Prawo wodne w zw. z art. 29 ust 1—3 tejże ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której z uznanych za ustalone przez Sąd okoliczności znajdujących pokrycie w opinii biegłych wynika, że wyrównanie terenu przez skarżącego kasacyjnie nie spowodowało zmiany stosunków wodnych na działkach nr A/4 i nr A/1, a tym samym nie spowodowało szkody po stronie p. T. W., zaś dalsze prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C. w zakresie skutków ewentualnego zasypania całości i części zbiorników wodnych (stawów) stanowiłoby wyjście przez ten organ poza granicę swej właściwości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do usankcjonowania działania organu niepowołanego do badania skutków oddziaływania na grunt sąsiedni zachowań, które dla swej legalności wymagają pozwolenia wodnoprawnego, c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ drugiej instancji mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie dowodu z opinii biegłego, czego nie dokonano, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało jego przedłużenie w sytuacji, w której nawet ocena przebiegu postępowania administracyjnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji daje podstawę do stwierdzenia, że jedyną czynnością dowodową, która ma być przedmiotem dalszego postępowania przed organem pierwszej instancji jest uzupełnienie opinii biegłych, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64b ustawy Prawo wodne w zw. z art. 9 ust, 1 pkt 19 lit. b i c tejże ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której z treści decyzji organu drugiej instancji wynika, że w ocenie tego organu koniecznym jest ustalenie charakteru istniejącego na działce A/1 użytku, do czego właściwym - podobnie jak do wydania decyzji na podstawie art. 64b ustawy Prawo wodne - jest starosta, a nadto z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten uznaje przedmiot rzekomej ingerencji skarżącego kasacyjnie za urządzenie wodne będące albo zbiornikiem wodnym, albo stawem, o których to urządzeniach mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit b i c ustawy Prawo wodne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem usankcjonowało działanie Wójta Gminy C. jako organu właściwego w sytuacji, w której właściwym do rozpoznania sprawy był Starosta Otwocki. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Najpierw należy przypomnieć, że przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W niniejszej sprawie przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy wystąpiła. Przede wszystkim, nie został wyjaśniony charakter istniejącego zbiornika wodnego oraz okoliczności związane ze zmniejszeniem jego wymiarów, a nadto nie wyjaśniono, czy poprzednio rzeczywiście istniał jeszcze inny zbiornik, a także okoliczności jego likwidacji. Okoliczności te są istotne nie tylko z uwagi na charakter sprawy administracyjnej i jej przedmiot uwarunkowany podstawą materialną. W niniejszej sprawie okoliczności te determinują przecież w konsekwencji właściwość różnych organów uprawnionych do jej załatwienia. Z jednej strony mogła to być sprawa oparta na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), a z drugiej, sprawa przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacji szkód (art. 64b Prawa wodnego z 2001 r.). Jest niewątpliwe, że do rozpoznania tych spraw były właściwe różne organy - odpowiednio wójt i starosta. Jak trafnie uznało SKO w Warszawie oraz Sąd pierwszej instancji, brak wskazanych ustaleń nie pozwala na ocenę, czy decyzja Wójta Gminy C. Nr [...] została wydana przez organ właściwy. Ocena o konieczności wyjaśnienia tych okoliczności, a w konsekwencji wyjaśnienia koniecznego zakresu sprawy jest prawidłowa. Decyzja organu pierwszej instancji nie jest w tej mierze wewnętrznie spójna. W podstawie prawnej Wójt powołał się, abstrahując na razie od wskazania również art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, na art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego z 2001 r. Nakazy zostały w sentencji decyzji sformułowane jako: przywrócenie prawidłowych wymiarów istniejącego zbiornika wodnego (oznaczonego literami ABCD) oraz odtworzenie zlikwidowanego zbiornika wodnego (oznaczonego literami EFGHI). Zbiorniki wodne zostały w obowiązującym wówczas stanie prawnym zaliczone do urządzeń wodnych (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b Prawa wodnego z 2001 r.). Likwidacja w całości lub w części zbiornika wodnego stanowiła podstawę do wydania decyzji restytucyjnej, o której mowa w art. 64b, do której wydania właściwy był starosta. Sprzeczność między wskazaną podstawą materialną a treścią nakazu sformułowanego w sentencji nie została wyjaśniona, ani tym bardziej sanowana, w uzasadnieniu decyzji Wójta. Organ pierwszej instancji wskazał na mapy, z których wynika, że na działce nr A/1 znajdowały się dwa zbiorniki wodne. W trakcie postępowania uznał, że doszło do dewastacji zbiorników wodnych, na których likwidację wymagane jest pozwolenie na budowę. Następnie Wójt przedstawił swoje wystąpienie do Starosty Otwockiego o spowodowanie zaprzestania dewastacji zbiorników. Przytoczył treść pisma, w którym Starosta stwierdził, ze znajdujące się na mapach zbiorniki to nieużytek, w którym z racji ukształtowania terenu mogła stagnować woda opadowo-roztopowa. W dalszej części uzasadnienia Wójt przytoczył pismo Starosty, z którego wynika, że skoro zbiorniki wodne nie są urządzeniem wodnym, to ich zasypanie podlega przepisom art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Kolejne rozważania Wójta sprowadzają się do tego, że właściciel nieruchomości dokonał likwidacji zbiornika o pow. 180 m2, a także zmniejszenia powierzchni drugiego zbiornika z 300 m2 do 213 m2. Według Wójta, nawiezione masy ziemne nie spowodowały zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Szkodę tę wyrządziła, zdaniem Wójta, likwidacja jednego ze zbiorników oraz pomniejszenie istniejącego. Tak więc w uzasadnieniu decyzji Wójt, mimo przywołania stanowiska Starosty, konsekwentnie posługuje się określeniami o likwidacji i zmniejszeniu zbiornika wodnego, w konkluzji dochodzi do uznania, że szkodę na działce nr A/4 wywołały te właśnie działania właściciela. Jest to wyraźne nawiązanie do art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. W myśl tego przepisu, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Jeśli zaś szkodliwe oddziaływanie na grunty wiąże się z nienależytym utrzymywaniem urządzenia wodnego, polegającym na likwidacji zbiornika lub zmniejszeniu powierzchni zbiornika, to działania organów powinny podejmowane na podstawie art. 64b, a nie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (jest oczywiste, że art. 29 ust. 1 pkt 2 nie wchodzi w grę). Podsumowując tę część rozważań należy zaaprobować stanowisko, według którego, wyjaśnienie okoliczności decydujących o charakterze sprawy powinno nastąpić w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy obejmuje także okoliczności faktyczne związane z nienależytym utrzymaniem zbiornika wodnego, a mogące stanowić przesłanki deliktu, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Organ pierwszej instancji nie powołał się na przepisy, z których wywodziłby możliwość łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu dwóch spraw administracyjnych opartych na różnych podstawach materialnoprawnych (Prawo wodne i ustawa o odpadach). Skonstatować trzeba, że możliwość taka nie wynika z art. 62 K.p.a. (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 389-390). Jednocześnie skierował do adresata dwie grupy nakazów; jedne wyraźnie nawiązujące do norm Prawa wodnego oraz drugie polegające na usunięciu odpadów komunalnych, a więc nawiązujące do ustawy o odpadach. Podając podstawę prawną decyzji powołał sie na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania budzi wątpliwości co tego, czy doszło do wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów. Nie przesądzając tej kwestii, można stwierdzić, że również potrzeba wyraźnego określenia rodzaju spraw rozpatrywanych w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Nr 538/15 wymaga ponownego rozpatrzenia przed organem pierwszej instancji. Z powyższych uwag wynika, że przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów nieuwzględniających sytuacji procesowej, w której przedmiotem oceny była decyzja kasacyjna, a co za tym idzie, Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę pod kątem prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Odnosi się to przede wszystkim do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który wbrew tezie kasacji, nie został zastosowany. Sąd pierwszej instancji nie wskazał organu właściwego do prowadzenia sprawy. Uznał, że będzie to możliwe po wyjaśnieniu istotnych okoliczności związanych z pojęciem urządzenia wodnego. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach skargi i nie ograniczył sie do zarzutów i wniosków skargi. Nieodniesienie się do zarzutów skargi może być podnoszone z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut wniesiony z powołaniem się na ten przepis także nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro Sąd, w ślad za organem odwoławczym uznał, że okoliczności determinujące przyjęciem właściwości starosty lub wójta muszą być ustalone przez organ pierwszej instancji, to nie mógł tej właściwości przesądzać. Z tego samego powodu bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. w zw. z art. 64b ustawy Prawo wodne poprzez błędne niezastosowanie, polegające na niewskazaniu że właściwym do prowadzenia postępowania był Starosta Otwocki jako podmiot właściwy dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do zasypania urządzenia. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a., nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dowodu z opinii biegłego, nie stanowiło naruszenia prawa. Jakkolwiek bowiem należy zgodzić sie z oceną opinii przeprowadzoną przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, według której, opinia ta zawiera niespójne i niepełne oceny, to ewentualne uzupełnienie powinno nastąpić przed organem pierwszej instancji, do którego sprawa musiała być przekazana z powodów wskazanych w poprzedzających rozważaniach. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.