I SAB/Wr 217/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi V. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Przedmiotem skargi V. K. (dalej: Skarżąca/ Strona) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: organ/ Wojewoda) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i prace z wniosku – data wpływu 10 października 2018 r. 1.2. Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 października 2018 r. wpłynął do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz ze stosownymi dokumentami. 1.3. Pismem z dnia 25 czerwca 2019 r. wniesiono ponaglenie, 1.4. Strona uzupełniła dokumenty w sprawie w dniu 12 listopada 2019 r. i w dniu 3 grudnia 2019 r. 1.5. Pismem z dnia 12 maja 2020 r. Strona wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy i wgląd do akt sprawy. 1.6. Pismem z dnia 12 maja 2020 r. złożyła ponaglenie, przekazane w dniu 7 lipca 2020 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, uznając ponaglenie za uzasadnione. 1.7. Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. wezwano do osobistego stawiennictwa i przedstawienie dodatkowych dokumentów. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. Skarżący działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Wojewodę zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy z wniosku Skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. art. 154 § 6 p.p.s.a., skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.3. Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną skargę na przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 3.5. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. 3.6. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). 3.7. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018r., poz. 2094 tj. ze zm.; stan prawny na moment złożenia wniosku). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzkiego Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy). W kontekście tego przepisu należy zauważyć, że organ do dnia wniesienia skargi nie zwrócił się do właściwych organów z takim zapytaniem. 3.8. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić przewlekłość postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącego wpłynął do Wojewody w dniu 10 października 2018 r. niewątpliwie dopiero po złożeniu skargi do tut. Sądu (data wpływu 30 czerwca 2020 r.) organ wezwał pismem z dnia 7 lipca 2020 r. od uzupełnienia braków formalnych wniosku. Sam też przekazując ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców uznał, że ponaglenie jest uzasadnione. 3.9. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie na wniosek Skarżącego nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., gdyż od dnia 2 marca 2020 r. (daty doręczenia wniosku) do dnia 10 sierpnia 2020 r. (z uwzględnieniem terminów zawieszenia postępowania od 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.) organ nie podjął żadnych czynności w celu rozpatrzenia wniosku skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). 3.10. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). 3.11. Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). 3.12. Sąd na podstawie art. 149 § 2 ppsa, na wniosek Skarżącego, przyznał od Organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.800 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania Organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi ma walor dyscyplinujący organ, co się tyczy zmiany przyjętego standardu postępowania w przedmiotowym zakresie (pkt IV sentencji wyroku). 3.13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). 3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ppsa.