II SA/Ol 442/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako: P.b.), po rozpatrzeniu odwołania D. P. (dalej również jako: odwołująca się lub skarżąca), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB lub organ I instancji) z "[...]" w przedmiocie nałożenia na R. Ł. oraz M. Z. (dalej jako: inwestorzy) obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i garażu oraz przy nadbudowie nad garażem z pomieszczeniem gospodarczym (pokój z kominkiem) przy ul. W. "[...]" w E. w terminie do 31 marca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją z "[...]" organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB z "[...]" wydaną w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i garażu oraz przy nadbudowie nad garażem z pomieszczeniem gospodarczym (pokój z kominkiem) przy ul. W. "[...]" w E., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 202/18, oddalił skargę D. P. na decyzję z "[...]". Następnie decyzją z "[...]" PINB ponownie nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i garażu oraz przy nadbudowie nad garażem z pomieszczeniem gospodarczym (pokój z kominkiem) przy ul. W. "[...]" w E. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła D.P., będąca właścicielką sąsiedniej nieruchomości, zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz k.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym, organ odwoławczy uznał, że zarzuty podniesione przez odwołującą się są tożsame z zarzutami sformułowanymi przez nią w odwołaniu rozpoznanym decyzją z "[...]", a także z zarzutami zawartymi w skardze do WSA w Olsztynie na tą decyzję. Zaznaczono przy tym, że do podniesionych przez odwołującą się zarzutów odniósł się zarówno WINB w wydanej decyzji, jaki i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 202/18, który uznał, że nie są one uzasadnione. Wskazano, że brak jest podstaw do wydania rozbiórki sąsiedniej nieruchomości, ponieważ procedura określona w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. ma celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem wyłącznie w tym przedmiocie prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. W ocenie organu II instancji zaskarżone rozstrzygnięcie należy uchylić z innych powodów niż podniesione w odwołaniu. Wskazano, że decyzje organu I instancji z "[...]" oraz z "[...]" są praktycznie takie same. Obie te decyzje zostały wydane w tym samym przedmiocie oraz na tej samej podstawie prawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. WINB zwrócił przy tym uwagę, że decyzja z "[...]" oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z "[...]" pozostają w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne w prowadzonym postępowaniu. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 4-5 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Oznacza to, że organ nadzoru nie może wydać kolejnej decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w ramach tej samej procedury naprawczej. Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest nie tylko zbędne z punktu widzenia celu prowadzonego postępowania, lecz przede wszystkim narusza treść art. 51 ust. 4-5 P.b., która wyraźnie wskazuje, co powinien zrobić organ I instancji po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien w pierwszej kolejności sprawdzić, czy inwestorzy wykonali obowiązek nałożony decyzją WINB z "[...]", tj. przedłożyli projekt zamienny i dokonać jego merytorycznej oceny, a następnie wydać jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 4-5. P.b. Podkreślono przy tym, że decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany (art. 51 ust. 4 P.b.) zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie m.in. do art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 P.b. oznacza, że projekt przed zatwierdzeniem powinien być sprawdzony odnośnie zgodności ze wskazanymi tam normami oraz ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji, zatem przed zatwierdzeniem projektu zamiennego organ obowiązany jest stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. Ponadto na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania kompletności przedłożonych dokumentów oraz ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła D. P., żądając stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej decyzja WINB z "[...]" rażąco narusza przepisy Prawa budowlanego oraz postępowania administracyjnego i nie ma nic wspólnego ze stanem faktycznym ani ze stanem prawnym jej sprawy. Skarżąca zakwestionowała całe postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie od 2009 r., zarzucając organom nieprawdziwe ustalenia faktyczne oraz błędne zastosowanie obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. Przedstawiając swoje stanowisko w niniejszej sprawie, skarżąca podkreśliła, że nie ma prawnej możliwości, aby zalegalizować przedmiotową rozbudowę budynku na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., mimo podejmowanych od wielu lat działań w tym kierunku, bowiem budowa ta jest nielegalna. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, że jest ona tożsama z decyzją organu I instancji z "[...]", która pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne w prowadzonym postępowaniu. W ocenie WINB organ nadzoru nie może bowiem wydać kolejnej decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w ramach tej samej procedury naprawczej, lecz winien podjąć działania zgodnie z art. 51 ust. 4-5 P.b., a mianowicie sprawdzić, czy inwestorzy wykonali obowiązek nałożony decyzją z "[...]", tj. przedłożyli projekt zamienny i dokonać jego merytorycznej oceny, następnie zaś wydać jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 4-5. P.b. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie m.in. do art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 P.b. oznacza, że projekt przed zatwierdzeniem powinien być sprawdzony odnośnie zgodności ze wskazanymi tam normami oraz ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania kompletności przedłożonych dokumentów oraz ich zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi. W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy uchybienia wymagały podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto niezastosowanie trybu określonego w tym przepisie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonego w art. 15 k.p.a. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy decyzją z dnia "[...]" PINB nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i garażu oraz przy nadbudowie nad garażem z pomieszczeniem gospodarczym (pokój z kominkiem) przy ul. W. "[...]" w E. W uzasadnieniu wskazano, że niezgodność usytuowania wylotu przewodu dymowego względem skraju korony drzewa dorosłego, rosnącego na działce sąsiedniej przy ul. W. "[...]" w E. została zlikwidowana i w związku z tym, uznano, że inwestorzy są zobligowani jedynie do wypełnienia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Od powyższego rozstrzygnięcia złożyła odwołanie D. P., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, jednakże decyzją z "[...]" WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 202/18, oddalił wniesioną przez wymienioną skargę. Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja PINB z "[...]" oraz utrzymująca ją w mocy decyzja WINB z "[...]" nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i tym samym, wywołują skutki prawne dla stron i uczestników niniejszego postępowania. W tej sytuacji ponowne wydanie przez organ I instancji decyzji o nałożeniu na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i garażu oraz przy nadbudowie nad garażem z pomieszczeniem gospodarczym (pokój z kominkiem) przy ul. W. "[...]" w E. należy uznać za niezgodne z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, jak i k.p.a. Skoro bowiem uprzednio wydana decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, nie ma podstaw do ponownego wydawania decyzji o takiej samej treści. Analiza obu rozstrzygnięć prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że treść decyzji z "[...]" jest tożsama z decyzją organu I instancji z "[...]". Należy przy tym zaznaczyć, że konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego została już prawomocnie przesądzona m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 202/18. Podkreślenia wymaga fakt, że decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ może wydać tylko jeden raz. Natomiast po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie bowiem z art. 51 P.b, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4 p.b., bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 p.b. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 438/19, dostępne w CBOSA). Jednocześnie wyjaśnić należy, że istotą trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest nałożenie na inwestora obowiązku dokonania ewentualnych zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę (zgłoszeniu) lub w przepisach P.b. i dopiero w razie niewykonania tego obowiązku, do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1374/19, dostępne w CBOSA). Obowiązkiem inwestora jest zatem przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, który musi być opracowaniem kompleksowym, obejmującym całość zamierzenia budowlanego i uwzględniającym zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. W trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4 P.b.), zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego ze wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zamienny podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego tak, jak projekt pierwotny. Tym samym, dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Inaczej mówiąc, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W świetle powyższych rozważań argumentację przedstawioną przez WINB w zaskarżonej decyzji należy uznać za słuszną. Organ I instancji nie miał bowiem prawnego umocowania do wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w tym samym postępowaniu legalizacyjnym, lecz winien prowadzić dalej przedmiotowe postępowanie stosownie do treści art. 51 ust. 4 P.b. W świetle powyższych rozważań należy zatem uznać, że wydanie przez WINB decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe. Jednocześnie skarżącej należy wyjaśnić, że z wyżej podanych względów w niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych podniesionych we wniesionym sprzeciwie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.