II SA/Ke 569/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 17 czerwca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej jako "Kolegium") na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję wydaną przez Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2019 r. znak: NO.0172.5.2019, którą odmówiono udostępnienia A.K. informacji publicznej w zakresie wyszczególnionym w pkt 1 wniosku z dnia 8 marca 2019 r. Organ odwoławczy wydał powyższą decyzję w następującym stanie faktycznym i prawnym. A.K. ww. wnioskiem zwróciła się do Miejskiego Urzędu Pracy w Kielcach o udostępnienie informacji publicznej, tj. pełnej dokumentacji dotyczącej podmiotu gospodarczego M. s.c. [...], związanej z udzieleniem temu podmiotowi: a) w dniu 22 sierpnia 2012 r. dotacji ze środków publicznych, tj. refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla pracownika biurowego [...], w wysokości 30.000,00 zł i b) w dniu 3 czerwca 2013 r. dotacji ze środków publicznych, tj. refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla niepełnosprawnego pracownika [...] (który miał pełnić funkcję menadżera) w wysokości 40.000,00 zł, w tym w szczególności: - danych dotyczących wypłat dokonanych w roku 2012 i 2013 na rzecz M. s.c.; - umów dotyczących źródeł pozyskania przez organ pierwszej instancji środków w ramach których udzielono M.s.c. wsparcia, dotacji i refundacji; - regulaminów dotyczących przyznawania (w tym przyznawania M. s.c.) ww. środków oraz rozliczania ich wykorzystywania; - wszelkich złożonych przez M. s.c. wniosków wraz z dokumentacją w tym również tych nierozpatrzonych pozytywnie; - informacji służbowych o osobach, które weryfikowały wnioski ww. podmiotu; - dokumentacji dotyczącej weryfikacji wniosków; - wykazu organów, które zajmowały się realizacją przyznawania środków publiczno-prawnych w ramach złożonych przez M. s.c. wniosków; - podpisanych umów; - dokumentów dotyczących rozliczania i rozliczenia się przez ww. podmiot z otrzymanej dotacji; - wyników przeprowadzonych konsultacji; - wyników przeprowadzonych kontroli w ramach przyznanych M. s.c. środków publiczno-prawnych. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. odmówił udostępnienia A.K. informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku strony uznając, że wszystkie informacje żądane w pkt 1 wniosku stanowią informację publiczną. Zdaniem Kolegium, nadanie wszystkim informacjom wskazanym w pkt 1 wniosku charakteru informacji publicznych nie jest prawidłowe, zaś traktowanie każdej prowadzonej przez organ władzy publicznej sprawy w całości jako informacji publicznej jest zbyt daleko idące. Kolegium zwróciło uwagę, że akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw administracyjnych (w szczególności te zgromadzone w toku postępowania o uzyskanie przez przedsiębiorcę wsparcia finansowego ze środków publicznych) zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1696/12 Kolegium wskazało, że uznanie, iż akta administracyjne jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa do informacji. Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wyjaśnienie, czy żądane przez stronę dokumenty stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Przy czym, jako informację publiczną Kolegium uznało regulamin dotyczący kryteriów i zasad przyznawania określonym podmiotom wsparcia finansowego ze środków publicznych (w tym tych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej) w postaci dotacji lub refundacji kosztów - co potwierdza fakt udostępnienia ww. aktualnych dokumentów na stronie internetowej organu pierwszej instancji. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że udostępnione zostać powinny: - zarządzenie nr 20 Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Kielcach z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie ustalenia i wprowadzenia do stosowania kryteriów w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia i doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, wzoru wniosku w sprawie udzielenia refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz wzoru umowy o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach; - zarządzenie nr 23 Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Kielcach z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu pracy Komisji ds. oceny wniosków w sprawie udzielenia refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnego oraz wniosków o organizowanie prac interwencyjnych w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach, powinny być stronie udostępnione. Kolegium, jako informacje publiczną uznało również informację o źródłach pozyskania przez Urząd Miasta Kielce i Prezydenta Miasta Kielce środków w ramach, których udzielana jest przedsiębiorcom pomoc ze środków publicznych - dlatego też pismo z dnia 31 stycznia 2012 r. i dołączone do niego zestawienie tabelaryczne, które powinny być wnioskodawczyni udostępnione. Odnośnie żądania w zakresie udostępnienia danych dotyczących wypłat dokonanych w roku 2012 i 2013 na rzecz M.s.c., Kolegium wskazało, że wniosek w tej części powinien być rozpoznany w całości. W związku z tym, że organ pierwszej instancji do kwestii dofinansowania udzielonego spółce cywilnej w roku 2013 odniósł się w już w piśmie z dnia 19 marca 2019 r. (tj. wskazał, że nigdy nie udzielił ww. podmiotowi wsparcia finansowego w kwocie 40.000,00 zł), w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ ten powinien jedynie wskazane wyżej żądanie rozpoznać w pozostałym zakresie. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji powinien ustalić jednak, o jakie konkretne dane strona wnioskuje, bowiem zwrot "danych dotyczących wypłat dokonanych w roku 2012" jest nieprecyzyjny. Następnie organ powinien rozważyć, czy żądane przez stronę dane stanowią informację publiczną czy prywatną a jeśli stanowią informację publiczną - to czy mogą podlegać ograniczeniom z art. 5 ust. 2 ustawy. Dalej Kolegium podzieliło wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że umowy cywilnoprawne finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną dotyczą bowiem sprawy publicznej i zobowiązało organ pierwszej instancji - w ramach ponownie prowadzonego postępowania - do załatwienia wniosku strony w zakresie dotyczącym udostępnienia umowy zawartej ze spółką cywilną w roku 2012. Przy czym Kolegium podkreśliło, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku nie jest tożsame ze zobowiązaniem do udostępnienia umowy. W przypadku uznania, że udostępnienie informacji publicznej naruszałoby prywatność wspólników spółki cywilnej, bądź którąś z prawnie chronionych tajemnic, organ zobowiązał do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ustawy. Kolegium nie podzieliło jednak opinii wnioskującej, że informacją publiczną jest wniosek o dofinansowanie złożony przez spółką cywilną w roku 2012. Wniosek taki i załączone do niego dokumenty nie tracą charakteru dokumentów prywatnych, pomimo włączenia ich do akt administracyjnych prowadzonych w sprawie zawarcia umowy finansowanej ze środków publicznych. Podmiot do wniosku o udzielenie pomocy publicznej załącza dokumenty dotyczące metodyki, opisu i koncepcji projektu, planowanych rezultatów, potencjału organizacyjnego i finansowego. Są to dokumenty autorskie, a ich publiczne ujawnienie mogłoby zaszkodzić planowanemu przedsięwzięciu. Poszanowanie prawa do uzyskania informacji publicznej wymaga jednak równocześnie uwzględnienia praw podmiotów ubiegających się o udzielenie pomocy publicznej i wyważenia interesu publicznego i prywatnego, zatem wniosek o dofinansowanie ma charakter prywatny i nie podlega udostępnieniu. Kolegium wskazało dalej, że wniosek strony o udzielenie "informacji służbowych o osobach, które weryfikowały wnioski ww. podmiotu" wymaga również doprecyzowania, bowiem nie jest wiadome czy dotyczy on wyłącznie udostępnienia imion i nazwisk osób, które dokonywały weryfikacji wniosku złożonego przez M. s.c., czy też udostępnienia informacjo co do wykształcenia tych osób, doświadczenia zawodowego, danych teleadresowych itp. Kolegium podkreśliło, że dane teleadresowe osób weryfikujących wniosek M. s.c. podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy), co oznacza, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, powinny być określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany przepis nie chroni jednak wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne. Podobny wniosek organ II instancji sformułował odnośnie kwestii udostępnienia przez organ dokumentów dotyczących rozliczenia się przez spółkę cywilną z otrzymanej dotacji. Kolegium podkreśliło, że dokumenty takie jak np.: faktury za zakupione środki trwałe, umowy zawarte z pracownikami, świadectwa pracy, majątkowe umowy małżeńskie, wyroki rozwodowe, zaświadczenia o wysokości dochodów uzyskiwanych przez poręczycieli oraz oświadczenia przez nich składane, odnoszą się do sfery ściśle osobistej i podlegają ochronie ze względu na ww. prywatność osoby fizycznej. Kolegium poddało pod rozwagę organowi pierwszej instancji kwestię udostępnienia dokumentacji dotyczącej weryfikacji wniosku (m.in. karta oceny wniosku) oraz odzwierciedlającej wyniki przeprowadzonych kontroli w ramach przyznanych M. s.c. środków publiczno-prawnych (m.in. protokół z kontroli, zalecenie pokontrolne) bowiem pomimo, że dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe z przebiegu określonych czynności zachodzących w toku prowadzonego postępowania, to jednak zawierają w sobie dane podlegające ochronie ze względu na prywatność. Dalej Kolegium wskazało, że w zakresie żądania udostępnienia stronie wykazu organów, które zajmowały się sprawą przyznawania środków publiczno-prawnych w ramach złożonych przez M. s.c. wniosków, organ powinien poinformować stronę, że tylko Miejski Urząd Pracy podejmował decyzje w tych sprawach. W kwestii zaś wyników przeprowadzonych konsultacji organ powinien wskazać, że takich nie było, z uwagi na to, że nie przewiduje ich procedura. Reasumując, Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś dokonane rozważania i wysnute wnioski budzą istotne zastrzeżenia. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji celem uzupełnienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego poprzez należyte zebranie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań. Natomiast, ustosunkowując się do pkt 2 wniosku z dnia 8 marca 2019 r., odnośnie tego, czy z przydzielonych M. s.c. środków publicznoprawnych mogły być sfinansowane zakupy środków trwałych i wyposażenia dokonane u członków najbliższej rodziny, tj. wspólników podmiotu gospodarczego prowadzonego w formie spółki cywilnej, Kolegium wskazało, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym strona została poinformowana w piśmie z dnia 19 marca 2019 r. Informacja, o którą wystąpiła A.K., stanowi de facto wniosek o dokonanie wykładni przepisów prawa w określonym zakresie. Odnośnie pkt 3 ww. wniosku odwołującej tj. informacji, czy osoba będąca prawdopodobnie ojcem i mężem wspólników spółki cywilnej - M.W., radny miasta Kielce w latach 2002-2010 wskazany we wniosku do umowy z dnia 3 czerwca 2013 r. jako dający poręczenie udzielonej refundacji, może być jednocześnie dostawcą środków trwałych zakupionych w ramach refundacji otrzymanej ze środków publiczno-prawnych, a jeśli tak, to na jakiej podstawie oraz czy znane są organowi przepisy prawa w tym unijnego zakazujące finansowania w ramach dotacji czy refundacji udzielonych ze środków publiczno-prawnych zakupów od najbliższej rodziny, Kolegium stwierdziło, że do żądania tego organ pierwszej instancji prawidłowo odniósł się w piśmie z dnia 19 marca 2019 r. Organ odwoławczy - odnosząc się do wniosku strony o uzupełnienie postępowania poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania jej w charakterze świadka - na okoliczność informacji mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - wskazało, że dowód ten ma charakter subsydiarny, tj. stosowany jest tylko wtedy, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie tego dowodu jest pozostawione uznaniu organu, zaś w realiach niniejszej sprawy Kolegium nie stwierdziło potrzeby przeprowadzenia ww. dowodu, bowiem występujący w sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości. Ponadto, odnośnie wniosku strony z dnia 12 czerwca 2019 r. o udostępnienie akt sprawy [...] w dniu 14 czerwca 2019 r. od godz. 9.00 celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wykonania fotokopii całości, zgodnie z przysługującym prawem, Kolegium poinformowało, że ww. żądanie nie mogło być zrealizowane, o czym strona została poinformowana telefonicznie w dniu 14 czerwca 2019 r., bowiem akta przedłożone przez organ pierwszej instancji to zbiór dokumentów i informacji, o których udostępnienie wnioskowała strona. Kolegium dodało również, że zostały one opatrzone klauzulą "do wewnętrznego, służbowego użytku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach", co oznacza, że do momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 8 marca 2019 r. akta nie mogą być udostępnione stronie. Końcowo Kolegium stwierdziło, że zarzut odnośnie braku oznaczenia w decyzji z dnia 11 kwietnia 2019 r. organu wydającego ten akt, jest chybiony, gdyż na stronie 3 ww. decyzji znajduje się pieczęć organu pierwszej instancji i podpis osoby upoważnionej do jej wydania. W sprzeciwie od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach A.K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Skarżąca podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Nadto, organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. mógł uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. pozwalało na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącej, wydana decyzja powoduje zbędne przedłużenie postępowania, a organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przedstawiła argumentację powyższych zarzutów, wskazując w szczególności, że wnioskowane przez nią dane swym zakresem nie obejmują konieczności ich przetworzenia przez organ pierwszej instancji poprzez np. ich opracowanie, zestawienie, zsumowanie, analizowanie w wyniku, których mogłoby dojść do powstania nowej informacji, zatem nie widzi ona potrzeby wykazywania spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, że udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez nią zakresie jest formą realizacji zasady jawności gospodarki środkami publicznymi. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium bezpodstawnie przedłużyło termin rozpatrzenia jej wniosku w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy, gdyż z jego treści jednoznacznie wynika, iż ma on zastosowanie jedynie w przypadku udostępnienia informacji publicznej, a nie wydania decyzji odmownej. Kolegium nie wskazało bowiem, jakie powody uniemożliwiły rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach doprowadzi do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania, w tym niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych. Zdarzyć się może, że wskutek wydania kolejnej decyzji odmownej przez organ pierwszej instancji po uwzględnieniu wytycznych znajdujących się w skarżonej decyzji, wniesione zostanie odwołanie do Kolegium i zamiast załatwienia sprawy co do meritum, zostanie wydana kolejna decyzja kasacyjna, uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Jej prawidłowość będzie wówczas nadal kontrolowana przez WSA w Kielcach, na skutek wniesionego sprzeciwu. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium nie wydając merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie tylko przedłużyło postępowanie, ale i uniemożliwiło jej uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a, a nie tak jak miałoby to miejsce w przypadku wniesienia skargi, gdzie zastosowanie ma art. 134 § 1 p.p.s.a. Takie działanie organu odwoławczego wygląda na celowe i być może jest ono utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw. Dlatego też skarżąca wskazała, że w dniu 10 lipca 2019 r. zwróciła się do Kolegium o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny w przypadku nieterminowego przekazania sprzeciwu wraz z kompletnymi aktami sprawy oraz zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przy piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2019 r. skarżąca nadesłała: 1) pismo organu pierwszej instancji z dnia 4 lipca 2019 r., którym organ ten zwrócił się do skarżącej z żądaniem doprecyzowania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji nie zweryfikował zatem czy decyzja Kolegium z dnia 17 czerwca 2019 r. jest prawomocna; 2) pismo Kolegium z dnia 16 lipca 2019 r. stanowiące odpowiedź na jej wniosek z dnia 10 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącej, z pisma tego wynika, że utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw przez Kolegium jest wydawanie decyzji kasatoryjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie Sądu, sprzeciw A.K. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej podniesiono, kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie więc zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Niemniej tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., II OSK 384/18, lex nr 2474892). Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw, kontroluje więc, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem dokonuje badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Przedmiotowe postępowanie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej "u.d.i.p.". Trzeba w tym miejscu odwołać się do specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach w tym przedmiocie art. 138 k.p.a. trzeba stosować odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru. Norma zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno mieć charakter wyjątkowy, a zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak przy dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie żądanej informacji, czego organ II instancji uczynić nie może. Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego wymienionych w art. 138 k.p.a. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podzielając przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1238/17 (lex nr 2682788) postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach. W aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje w efekcie stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien on zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14). Organ drugiej instancji musi np. zastosować art. 138 § 2 k.p.a., jeśli uzna na przykład, że zastosowano bezzasadnie ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p., pomimo że zbędne jest prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego (zob. wyroki NSA z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1218/13, lex nr 2464567 i z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1250/14, lex nr 1994949). W niniejszej sprawie Kolegium wskazało na szereg uchybień, które w efekcie doprowadziły do bezzasadnej odmowy udostępnienia przez organ pierwszej instancji wszystkich informacji żądanych w punkcie 1 wniosku A.K. z dnia 8 marca 2019 r. Organ drugiej instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, z powodu których "kasuje" decyzję organu pierwszoinstacyjnego i z powodu których w postępowaniu drugoinstancyjnym nie może rozstrzygnąć sprawy. Przede wszystkim organ drugiej instancji stwierdził, że nie wszystkie żądane informacje określone w punkcie 1 wniosku skarżącej z dnia 8 marca 2019 r. są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Organ odwoławczy wyjaśnił, że część z żądanych we wniosku informacji stanowi informacje publiczne, które powinny zostać stronie udostępnione, w szczególności: zarządzenie nr 20 Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Kielcach z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie ustalenia i wprowadzenia do stosowania kryteriów w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia i doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, wzoru wniosku w sprawie udzielenia refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz wzoru umowy o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach, a także zarządzenie nr 23 Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Kielcach z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu pracy Komisji ds. oceny wniosków w sprawie udzielenia refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnego oraz wniosków o organizowanie prac interwencyjnych w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach, powinny być stronie udostępnione. Niektóre z wnioskowanych informacji, w oceni Kolegium, nie stanowi informacji publicznej, w szczególności wniosek o dofinansowanie złożony przez spółkę cywilną w 2012 roku. W zakresie części z żądanych we wniosku z dnia 8 marca 2019 r. w punkcie 1 informacji, jak wyjaśnił organ odwoławczy, stanowią one informację publiczną, która jednak może podlegać ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę prawnie chronioną. W szczególności organ drugiej instancji wskazał na: dokumentację związaną z rozliczeniem się przez spółkę cywilną z otrzymanej dotacji, dokumentację dotyczącą weryfikacji wniosku oraz odzwierciedlającą wyniki przeprowadzonych kontroli w ramach przyznanych tej Spółce środków publiczno-prawnych, informacji służbowych o osobach, które weryfikowały wnioski, umowy cywilnoprawnej zawartej z ww. Spółką w 2012 r. Organ odwoławczy zobowiązał jednak organ pierwszej instancji do dokonania ustalenia, czy dokumenty te zawierają informacje, które podlegają ochronie przewidzianej ustawą, a więc czy mogą podlegać udostępnieniu. Odnośnie niektórych z żądanych we wniosku informacji Kolegium wskazało na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w toku postępowania ponownie prowadzonego postępowania zakresu żądania zawartego we wniosku z dnia 8 marca 2019 r. Organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę na niezbędność sprecyzowania wniosku w zakresie żądania dostępu do danych dotyczących wypłat dokonanych w roku 2012 i 2013 na rzecz M. s.c. tj. jakich konkretnie danych żąda wnioskodawczyni. Takiego doprecyzowania zakresu żądania wymaga również, zdaniem Kolegium, wniosek w punkcie 1 odnośnie informacji służbowych o osobach, które weryfikowały wnioski, czy żądanie to dotyczy imion i nazwisk czy też wykształcenia bądź danych teleadresowych tych osób. Nie może być wątpliwości, że dokonanie właściwej kwalifikacji informacji, o które wniosła skarżąca, pozwoli na ustalenie, czy w ogóle zastosowanie będą do tych informacji znajdowały regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei ustalenie, że żądanie informacje są informacjami publicznymi i organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien stosować w sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwoli na podjęcie właściwych działań przez organ pierwszej instancji określonych w tej ustawie. Odpowiednio do okoliczności faktycznych, rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w powyższych terminach - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia w drodze decyzji, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy - w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy. Zatem wskazany przez organ drugiej instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zasadnicze znaczenie dla możliwości właściwego załatwienia wniosku skarżącej z dnia 8 marca 2019 r. w świetle regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z pewnością część żądanych informacji ma zostać udostępniona, w czym organ odwoławczy nie może zastąpić organu pierwszej instancji z uwagi na specyfikę postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Reasumując, powołane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu powody wydania decyzji kasacyjnej przekonują o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. W sytuacji bowiem, gdy skarżąca żądała rozpatrzenia wniosku i udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a odmowna decyzja organu pierwszej instancji została oceniona jako niezgodna z prawem, a także uwzględniając fakt, że organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanych przez stronę informacji publicznych, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Jest to bowiem specyfika postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało tak a nie inaczej skonstruowane z woli ustawodawcy. Wobec tego przy stosowaniu przepisów proceduralnych koniecznym jest czynienie tego w sposób uwzględniający tę specyfikę (w tym wypadku brak możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego – zob. ww. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r.). Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy, trzeba podnieść, że wyżej przedstawione argumenty dotyczące specyfiki postępowania o udostępnienie informacji publicznej wskazują, że zarzuty te są nieuzasadnione. Natomiast twierdzenie skarżącej, że wydanie decyzji kasacyjnej rodzi niebezpieczeństwo wydania przez organ pierwszej instancji kolejnej decyzji z naruszeniem prawa, a następnie - na skutek odwołania -ponownego wydania decyzji kasacyjnej w drugiej instancji, nie może uzasadniać uwzględnienia skargi. Takie przypuszczenia strony nie świadczą o wadliwości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wnikliwie przeanalizowało treść wniosku skarżącej i obszernie odniosło się do jego żądania w kontekście przepisów prawa po to, aby zapobiec ewentualnym przyszłym naruszeniom prawa przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji. Trudno także nie zauważyć, że w odwołaniu od decyzji Dyrektora MUP w Kielcach, strona wnosiła miedzy innymi o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z kolei okoliczność, że po wydaniu zaskarżonej w tej sprawie decyzji organ pierwszej instancji, zgodnie z wytycznymi Kolegium, zwrócił się do skarżącej o doprecyzowanie wniosku, nie mogło mieć wpływu na wynik tej sprawy, skoro Sąd kontroluje prawidłowość postępowania organów administracji publicznej na datę orzekania. Niemniej ubocznie należy podnieść, że zaskarżona decyzja jako ostateczna może podlegać wykonaniu, jeżeli nie doszło do wstrzymania jej wykonania (zob. art. 61 § 1 p.p.s.a. i art. 16 k.p.a.). Prawidłowość postępowania organu pierwszej instancji będzie podlegać ewentualnej kontroli instancyjnej (na wypadek wniesienia odwołania od decyzji wydanej w trybie art. 14 lub art. 16 u.i.d.p.), bądź sądowoadministracyjnej w razie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Końcowo tylko zauważyć trzeba, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje oceny, czy skarżącej zasadnie odmówiono udzielenia informacji wnioskowanych informacji, ale czy organ odwoławczy wykazał istnienie podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji przekonuje o prawidłowości wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia w drugiej instancji. Z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak wyroku.