I OW 185/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Starachowice o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Starachowice a Wójtem Gminy Jeleśnia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Starachowice jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starachowicach działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Starachowice, na podstawie art. 19 i 22 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Wójtem Gminy Jeleśnia w sprawie rozpoznania wniosku T. T. o udzielenie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej i wniósł o wskazanie Wójta Gminy Jeleśnia jako organu właściwego w sprawie. Prezydent Miasta Starachowice wskazał, że w dniu 13 sierpnia 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starachowicach wpłynęło zawiadomienie z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleśni, o przekazaniu według właściwości wniosku T. T. wraz z wywiadem środowiskowym cz. I przeprowadzonym z T. T., przebywającym w Szpitalu Powiatowym w Ż., ul. [...], w sprawie udzielenia pomocy w formie skierowania wyżej wymienionego do Domu Pomocy Społecznej. Wnioskodawca podał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jeleśni ustalił, iż Pan T. T. jest osobą bezdomną, oraz że był zameldowany na pobyt stały w Starachowicach pod adresem [...], od 8 kwietnia 1989 r. do 16 kwietnia 1996 r. W zawiadomieniu powołano art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej jako "u.p.s."), który mówi, iż w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W załączonych do zawiadomienia do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starachowicach dokumentach, znajdował się między innymi wniosek wysłany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jeleśni do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w Warszawie, z zapytaniem o adres i datę zameldowania na pobyt stały T. T. Prezydent Miasta Starachowice podkreślił we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, że nie uzyskano jednak odpowiedzi potwierdzającej, iż ostatnim stałym meldunkiem T. T. była Gmina Starachowice, gdyż pytanie nie było właściwie sprecyzowane, powinno bowiem zawierać prośbę o podanie ostatniego adresu zameldowania na pobyt stały wyżej wymienionego. Prezydent Miasta Starachowice uznaje, że z uwagi na fakt, iż żaden z organów nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy, jak również, że T. T. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. oraz, że przebywa obecnie w Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż., zastosowanie w sprawie znajdzie art. 101 ust. 3 u.p.s., który przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Mając powyższe na względzie Prezydent Miasta Starachowice wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej T. T. na podstawie art. 101 ust. 3 Ustawy o pomocy społecznej jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jeleśni. Wójt Gminy Jeleśnia pomimo wezwania sądu z dnia 24 września 2018 r. nie nadesłał odpowiedzi na wniosek. Z zawiadomienia z dnia 23 sierpnia 2018 r. o przekazaniu wniosku wynika jednak, że uważa się za niewłaściwy w sprawie uznając Prezydenta Miasta Starachowice za organ właściwy na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W realiach rozpatrywanej sprawy wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Starachowice, a Wójtem Gminy Jeleśnia w sprawie rozpoznania wniosku T. T. o udzielenie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej. Zasady ustalania właściwości miejscowej w tym przedmiocie określają przepisy art. 101 ust. 1 u.p.s. stwierdzające, że generalnie właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust.1 u.p.s. przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Oba przepisy korespondują ze sobą i wynika z nich, że właściwy miejscowo jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 kodeksu cywilnego przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje, zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1234 ze zm.), pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że T. T. nie posiada żadnego adresu zameldowania. Ostatnio zameldowany był w Starachowicach pod adresem [...], od dnia 8 kwietnia 1989 r. do dnia 16 kwietnia 1996 r., co wynika zarówno z akt sprawy nadesłanych przez Wójta Gminy Jeleśnia jak i nadesłanego przez Prezydenta Miasta Starachowice pisma z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA Wydział Udostępniania Danych z dnia 5 listopada 2018 r. T. T. obecnie przebywa w Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. i oczekuje na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pobytu w zakładzie opieki zdrowotnej, nie można zakwalifikować jako miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., albowiem tego rodzaju placówki lecznicze nie są przeznaczone do zamieszkiwania i nie mogą stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 160 ze zm.), samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są podmiotami leczniczymi, a działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, może polegać także na promocji zdrowia lub realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, w tym wdrażaniem nowych technologii medycznych oraz metod leczenia (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Konsekwencją powyższego jest uznanie T. T. za osobę bezdomną w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, co w świetle art. 101 ust. 2 tej ustawy nakazuje przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie go do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Starachowice, gdyż to właśnie Starachowice jest gminą ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały. Przepis art. 101 ust. 3 u.p.s., na podstawie którego Prezydent Miasta Starachowice wnosił o wyznaczenie Wójta Gminy Jeleśnia jako organu właściwego w sprawie, nie dotyczy spraw związanych ze skierowaniem do domu pomocy społecznej (art. 101 ust. 4 u.p.s.), stąd nie mógł mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.