IV SA/Wa 1657/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] z siedzibą w [...] - dalej: skarżący, strona - jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - dalej: Generalny Dyrektor, organ - z [...] maja 2020 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] kwietnia 2020 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 106 K.p.a. w związku z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) – dalej: u.p.z.p., zwrócił się do Generalnego Dyrektora z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącego pod nazwą budowa budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] i części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie B.. W załączonym do wniosku projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej krajowej nr [...](dz. nr [...]), poprzez istniejący zjazd publiczny na dz. nr [...], drogę wewnętrzną służącą do obsługi działki nr [...]. Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Generalny Dyrektor postanowił nie uzgodnić ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż pomimo, iż teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej krajowej poprzez zjazd publiczny na działkę [...], drogę wewnętrzną, z istniejącego zjazdu z drogi krajowej, parametry tego zjazdu (zjazdu przebudowywanego na wniosek zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 2019 r.) nie uwzględniają inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki [...], w obrębie [...]. Istniejący zjazd, który w chwili obecnej służy obsłudze komunikacyjnej m.in. terenu działki nr [...] i nr [...] nie ma wymaganych parametrów dla planowanej inwestycji, tak aby zapewnić bezpieczne warunki ruchu. Dlatego też organ nie może uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ wyjaśnił, iż ze względu na nowy rodzaj planowanej działalności na części działki nr [...] należy zwrócić się do zarządcy drogi krajowej nr [...] o ustalenie ewentualnych warunków przebudowy istniejącego zjazdu, który miałby służyć obsłudze komunikacyjnej planowanej inwestycji. W skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora z [...] maja 2020 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – pisma z 27 kwietnia 2020 r. GDDKiA Oddział w [...] Rejon w [...] ([...]) oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanego postanowienia oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, 2. naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w zakresie komunikacji w sytuacji, gdy teren zainwestowania posiada już urządzony zjazd publiczny, 3. naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) – dalej: ustawy o drogach, poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, 4. naruszenie § 76 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (T.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124) – dalej: rozporządzenie Ministra Transportu, poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że kategoria zjazdów publicznych i wymagania co do ich parametrów są różne w zależności od rodzaju prowadzonej lub planowanej działalności gospodarczej oraz poprzez bezpodstawne stawianie odmiennych wymagań co do zjazdów tej samej kategorii tj. zjazdów publicznych, 5. naruszenie § 77 rozporządzenia poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten został naruszony, podczas gdy w istocie wybudowany zjazd jest zjazdem publicznym i został on zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wymagającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności został dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych, na podstawie wydanej przez organ decyzji z [...] kwietnia 2019 r. udzielającej zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny oraz na podstawie uzgodnionego przez organ projektu budowlanego na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na publiczny (pismo z 19 lipca 2019 r.), 6. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. \Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (T.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] i części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...]. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowalnego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Natomiast z art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia te winny być dokonane w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach, zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zauważyć należy, iż przepis ten nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ włączenie ruchu do drogi w określonym miejscu i w określony sposób nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu odbywającego się na drodze. Zagwarantowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności uzgodnienia mającej powstać inwestycji, z której ruch komunikacyjny ma być włączony do drogi. Wyjaśnić również należy, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium dopuszczalności powstania inwestycji przy drodze i może ona ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądowym. Ochrona bowiem życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1682/17). Z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż planowana inwestycja obejmuje budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, a jej obsługa komunikacyjna ma się odbywać poprzez zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] (działka [...]) na działkę nr [...] (drogę wewnętrzną) służącą do obsługi działki nr [...]. W myśl art. 4 pkt 8 ustawy o drogach zjazd jest to połącznie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicję zjazdu zawiera również rozporządzenie Ministra Transportu. W myśl §3 pkt 12 zjazd to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Ze względu na parametry techniczne i użytkowe zjazdy w myśl § 76a rozporządzenia Ministra Transportu dzieli się na publiczne i indywidualne. Zjazd publiczny określony przez zarządcę drogi jako zjazd do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym może natomiast dotyczyć takich na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym (§76a pkt 1) lit. a) takich, na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, (§76a pkt 1) lit. b) oraz takie które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b. W myśl § 77 cyt. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w §113 ust. 7 oraz §170 ust. 1. Przepis §113 ust. 7 stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W myśl natomiast § 170 ust. 1 rozporządzenia na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2. Zjazd publiczny powinien również spełniać wskazane w rozporządzeniu Ministra Transportu wymagania dotyczące wskazanych parametrów takich jak m.in. długość, szerokość, nawierzchnia, właściwe spadki oraz odpowiednie połączenie zjazdu z drogą. W przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor ocenił, że uzgodnienie planowanej inwestycji nie jest możliwe. Negatywne stanowisko oparł na twierdzeniu, iż ustalone parametry przebudowywanego zjazdu choć publicznego, ze względu na dane zawarte w złożonym wniosku, nie uwzględniały inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...]. Zjazd przebudowano bowiem zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 2019 r. na warunkach w niej podanych. Zdaniem organu uzgadniającego obecnie istniejący zjazd nie ma wymaganych parametrów dla planowanej inwestycji, tak by zapewnić bezpieczne warunki ruchu. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Generalny Dyrektor naruszył obowiązek podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, wszechstronnej analizy materiału dowodowego oraz wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska. Zauważyć należy, iż poza powołaniem się na decyzję z [...] kwietnia 2019 r., dotyczącą przebudowy zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny (w km [...] +[...] (strona lewa) z drogi krajowej nr [...] na drogę dojazdową położoną na działce nr [...] w obrębie [...]), jak również przepisów prawa dotyczących warunków jakim powinny odpowiadać budowa i usytuowanie zjazdów publicznych, organ nie wskazał po pierwsze żadnych parametrów obecnie istniejącego zjazdu publicznego - chociaż w postanowieniu wskazał, iż zostały one ustalone - poza ogólnym odwołaniem się do warunków przebudowy zawartych w decyzji z [...]f kwietnia 2019 r., jak również warunków jakim powinien odpowiadać zjazd publiczny właściwy dla planowanej inwestycji tj. budowy budynku usługowo-handlowego. Stwierdzenie zatem, że obecny zjazd nie spełnia parametrów dla danej inwestycji i nie gwarantuje bezpiecznych warunków ruchu, nie zostało w żaden sposób umotywowane. Organ winien dokładnie opisać i ocenić usytuowanie i przeznaczenie zjazdu, oszacować natężenie ruchu, rodzaj (gabaryty) pojazdów oraz wymagania ruchu pieszych z uwagi na planowaną inwestycję. Ze względu na zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., zasadnicze znaczenie ma wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego i jego ocena w świetle zastosowanych przepisów prawa materialnego. Tymczasem organ apriori stwierdził - w powołaniu na decyzje administracyjne, których brak w aktach administracyjnych - że parametry przebudowywanego zjazdu nie uwzględniły inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego. W związku z powyższymi ustaleniami zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a,. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Generalny weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd, ponownie rozpozna wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, ustali stan faktyczny sprawy biorąc pod uwagę i rozważając cały zgormadzony w sprawie materiał dowodowy. Następnie wszelkie jego ustalenia i szczegółowy opis znajdzie się w obszernym uzasadnieniu postanowienia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Organ wskaże fakty, które uzna za udowodnione oraz powoła dowody, na których się oparł. Postanowienie będzie zawierać również uzasadnienie prawne z przytoczeniem przepisów oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1