II OSK 2849/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 567/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 567/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "p.p.s.a."): 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] posiada interes prawny w sprawie będącej przedmiotem kontroli z uwagi na brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy takiego interesu po stronie rzeczonej Wspólnoty w okolicznościach niniejszej sprawy brak; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy naruszył zasadę zaufania do organów państwa w wyniku zmiany stanowiska co do przysługiwania Wspólnocie Mieszkaniowej [...] interesu prawnego i statusu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy organ odwoławczy był uprawniony do zmiany tego stanowiska z uwagi na fakt, iż organy prowadzące postępowanie są zobligowane badać na każdym etapie komu przysługuje interes prawny i kto winien być stroną danego postępowania; 2. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez przypisanie Wspólnocie Mieszkaniowej [...] interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych niezgodnie z projektem budowlanym i decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi na działce o nr [...] w [...], podczas gdy nieruchomości tej Wspólnoty nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, której realizacja nie pozbawi członków tej wspólnoty dostępu do drogi publicznej Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, 2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, 3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "p.p.s.a."). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, choć wszystkie dotyczą jednego podstawowego problemu, który sprowadza się do oceny legitymacji procesowej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] do skutecznego inicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w celu ustalenia legalności robót budowlanych na działce o nr [...] w [...], w szczególności w celu ustalenia, czy ich realizacja nie pozbawi członków tej Wspólnoty dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] posiada interes prawny w sprawie będącej przedmiotem kontroli organu nadzoru budowlanego z uwagi na brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że stroną postępowania dotyczącego legalności robot budowlanych jest - zgodnie z powołanym wyżej art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jakkolwiek w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył krąg podmiotów posiadających przymiot strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to przepis ten ma zastosowanie tylko w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Ponieważ stanowi on lex specialis w stosunku do zasady określonej w art. 28 k.p.a., to nie można rozszerzać jego zastosowania na inne postępowania dotyczące robót budowlanych (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2015 r. sygn. akt II OSK 140/14; z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3003/12; z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1578/11; z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1431/15. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do art. 28 k.p.a. dominuje stanowisko, że podstawą do stwierdzenia interesu prawnego, a zarazem zasadniczym kryterium odróżniającym go od interesu faktycznego, jest związek z przepisem prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu administracji z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2689/15; z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14; z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2527/14; z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1254/05. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis, z którego strona postępowania administracyjnego może wywieść swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to jednakże nie tylko przepis prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 964/13; z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3003/12; z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 719/10 i z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/10. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To na organie administracji spoczywa przy tym obowiązek rozpatrzenia słusznego interesu prawnego strony i uwzględnienia go w miarę możliwości. Odmowa uwzględnienia interesu prawnego jest zatem dopuszczalna jedynie wtedy, gdy organ administracji wskaże okoliczności, które jednoznacznie uzasadniają odmowę (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 18/16. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wątpliwości, co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy więc zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności uwzględnienie prawnie chronionych interesów podmiotów podporządkowanych działaniu organu administracji w procesie prowadzącym do władczego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy, żądanie złożone w niniejszej sprawie dotyczyło wszczęcia postępowania w związku z potencjalnym pozbawieniem członków Wspólnoty [...] dostępu do drogi publicznej, z powodu realizacji inwestycji budowlanej prowadzonej przez innego inwestora. Poza sporem jest przy tym, że Wspólnota zajmuje nieruchomości sąsiednie. W takim przypadku słusznie Sąd pierwszej instancji powołał art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Właściciel nieruchomości powinien mieć bowiem zagwarantowane prawo dostępu do drogi, co wynika z przepisów prawa materialnego. Należy dodatkowo zauważyć, że żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie dotyczyło problemu udzielenia pozwolenia na budowę, lecz skutecznego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia, czy wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z prawem, a w szczególności czy nie pozbawiły mieszkańców sąsiednich nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Przedmiotem postępowania była zatem kontrola wykonanych robót budowlanych, której przeprowadzenie należy do podstawowych obowiązków powołanych do tego organów nadzoru budowlanego. Strona domagająca się takiego postępowania, z racji położenia należących do niej nieruchomości powinna mieć prawo do merytorycznego odniesienia się do podniesionej kwestii i rozpatrzenia jej sprawy co do istoty w dwóch instancjach, zgodnie z obowiązującą zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że na stronie nie ciąży w takim przypadku obowiązek wykazania, czy udowodnienia, że doszło do rzeczywistego ograniczenia lub pozbawienia dostępu do drogi publicznej. Wystarczająca jest potencjalna ale prawdopodobna możliwość wystąpienia takiego skutku w wyniku wykonanych wcześniej robót budowlanych. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji słusznie zastrzegł, że nie przesądza o merytorycznym wyniku prowadzonego postępowania, ograniczając swoje rozważania do problemu przymiotu strony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy naruszył zasadę zaufania do organów państwa, należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że organy prowadzące postępowanie są zobligowane badać na każdym etapie komu przysługuje interes prawny i kto winien być stroną danego postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że nie każda zmiana stanowiska organu prowadzącego postepowanie stanowiłaby oczywiste naruszenie zasady zaufania do organów państwa w rozumieniu art. 8 k.p.a., chociażby z tego względu, że interes prawny może teoretycznie stracić swoją aktualność (np. na skutek zbycia nieruchomości). Podkreślenia jednak wymaga, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na innej kwestii, a mianowicie braku znaczenia odmowy przyznania interesu prawnego Wspólnoty [...] w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] w sprawie [...]. W świetle przytoczonych wyżej rozważań nie ulega bowiem wątpliwości że żądanie Wspólnoty [...] dotyczyło innej sprawy tj. problemu pozbawienia członków tej Wspólnoty dostępu do drogi publicznej. Tymczasem organ nadzoru budowlanego dokonał zmiany stanowiska powołując się na okoliczności mające znaczenie dla innego postępowania administracyjnego. Taka zmiana była w świetle okoliczności sprawy nieuzasadniona. W zasadniczej części przytoczone wyżej argumenty przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano rzeczą istotną dla oceny legitymacji procesowej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie była kwestia obszaru oddziaływania inwestycji, która miałaby kluczowe znaczenie chociażby w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, ale potencjalnego naruszenia interesu prawnego w postaci ograniczenia lub pozbawienia dostępu do drogi publicznej na skutek wadliwego wykonania robót budowlanych. Z kolei twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że realizacja kwestionowanych robót nie pozbawi członków Wspólnoty dostępu do drogi publicznej jest przedwczesna, gdyż odnosi się do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy przez organy nadzoru budowlanego, a nie do oceny interesu prawnego Wspólnoty. Przyjęcie takiej interpretacji prowadziłoby do całkowitego pozbawienia uprawnionego podmiotu domagania się przeprowadzenia określonego postępowania kontrolnego i ewentualnie naprawczego wyłącznie z powodu przyjęcia a priori, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Istota problemu sprowadza się zaś do możliwości obiektywnego, fachowego i rzetelnego przeprowadzenia takiej kontroli przez powołane do tego organy, z pełnym poszanowaniem praw przysługujących stronie takiego postepowania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.